جديد السنهوري في القانون الاداري

مقدمة عامة
تنقسم القواعد القانونية التي تنظم كل مجتمع إنسانيإلى قواعد قانونية تنظم العلاقات التي تنشأ بين الأفراد ، وقد أصطلح علىتسميتها بالقانون الخاص ومن فروعه القانون المدني والقانون التجاري وقانونالمرافعات . أما النوع الأخر من القواعد فينظم العلاقات التي تنشأ بينالدول أو بين الدولة وهيأتها العامة من ناحية والأفراد من ناحية أخرىعندما تظهر الدولة بمظهر السلطة العامة .
وقد أصطلح على هذا النوع منالقواعد القانونية بالقانون العام ، ومن فروعه القانون الدولي العاموالقانون الدستوري والقانون الإداري والقانون المالي .
ومن المعروفأن القانون الإداري فرع من فروع القانون العام الداخلي – تمييزاً له عنالقانون العام الخارجي الذي ينظم العلاقات بين الدول – والذي يهتم بسلطاتالإدارة العامة من ناحية تكوينها ونشاطها وضمان تحقيقها للمصلحة العامة منخلال الإمتيازات الاستثنائية التي تقررها قواعد القانون الإداري .
وعلىذلك فإن القانون الإداري يختلف اختلافا جوهريا عن القانون الخاص لاختلافالعلاقات القانونية التي يحكمها ، واختلاف الوسائل التي تستخدمها السلطاتالإدارية في أدائها لوظيفتها من الوسائل قانونية ومادية وبشرية .
وقدساهم التطور الكبير في الظروف الاجتماعية والاقتصادية والسياسية ، وازديادنشاط الدولة وتدخلها في هذه المجالات وعدم كفاءتها بدورها السابق فيالحفاظ على الأمن الداخلي والخارجي ، في تضاعف دور القانون الإداريومساهمة في وضع الوسائل المناسبة لإدارة دفة نشاط السلطة العامة .
وفيهذه الدراسة نتشرف بتقديم المبادئ العامة التي يقوم عليها القانون الإداري، والذي يمثل المنهج الدراسي للمرحلة الثانية في كليات القانون.
وقد اتبعنا في هذه الدراسة خطة البحث التالية:-
الباب التمهيدي :طبيعة القانون الإداري .
الباب الأول : التنظيم الإداري .
الباب الثاني : نشاط الإدارة العامة .
الباب الثالث: الوظيفة العامة .
لباب الرابع: القرارات الإدارية .
الباب الخامس:العقود الإدارية .
الباب التمهيدي
طبيعة القانون الإداري

لابدقبل البحث في موضوع القانون الإداري أن نتبين بعض المسائل التي تلقي الضوءعلى هذا القانون من حيث طبيعته , فنبين التعريف بالقانون الإداري ونشأتهفي دولته الأم فرنسا ثم في مصر التي كان لها دور الريادة في العالم العربيوبعد ذلك في العراق , ثم نذكر خصائص ومصادر هذا القانون.
ولعل من أهمما سنبحثه في هذا الباب أساس القانون الإداري ونطاق تطبيقه ومعيار اختصاصالقضاء الإداري , ومن خلال هذا الموضوع نبين المعيار الذي نستطيع أن نقررفيه أن نشاط الإدارة يدخل ضمن نطاق هذا القانون ويختص به القضاء الإداريأم لا .
وعلى ذلك سنقسم هذا الباب إلى فصول خمس :
الفصل الأول : التعريف بالقانون الإداري .
الفصل الثاني : نشأة القانون الإداري .
الفصل الثالث : خصائص ومصادر القانون الإداري .
الفصل الرابع : أساس القانون الإداري .

الفصل الأول
التعريف بالقانون الإداري

درجأغلب الفقهاء على تعريف القانون الإداري بأنه ذلك الفرع من فروع القانونالعام الداخلي الذي يتضمن القواعد القانونية التي تحكم السلطات الإداريةفي الدولة من حيث تكوينها ونشاطها بوصفها سلطات عامة تملك حقوقاًوامتيازات استثنائية في علاقاتها بالأفراد.( )
بينما عرفه آخرون بأنهفرع من فروع القانون العام الذي يحكم الإدارة , أو قانون الإدارة العامةAdministration Publique أو قانون السلطة الإدارية Pouvoir Administratif. ( )
في حين عرفه البعض بأنه القانون الذي يتضمن القواعد التي تحكم إدارة الدولة من حيث تكوينها ونشاطها باعتبارها سلطة عامة . ( )
ونجدهنا أنه من المناسب أن نبين أن القانون يقسم إلى قسمين رئيسيين , قانونعام وقانون خاص , القانون العام هو القانون الذي ينظم نشاط الدولةوسلطاتها العامة , ويحكم العلاقات القانونية التي تكون الدولة أو إحدىهيئاتها العامة طرفاً فيها , وتظهر فيها الدولة بوصفها سلطة عامة تتمتعبحقوق وامتيازات استثنائية لا مقابل لها في علاقات الأفراد .
أماالقانون الخاص فينظم نشاط الأفراد ويحكم العلاقات بينهم أو بينهم وبينالدولة أو إحدى هيئاتها عندما تظهر بمظهر الأفراد العاديين أي ليس بوصفهاسلطة عامة تتمتع بحقوق وامتيازات استثنائية .
ويشتمل كل قسم من هذينالقسمين على عدة فروع فيشتمل القانون العام على القانون العام الخارجيويتضمن القانون الدولي العام , والقانون العام الداخلي ويتضمن القانونالدستوري والقانون الإداري والقانون المالي .
في حين ينقسم القانون الخاص إلى القانون المدني والقانون التجاري وقانون المرافعات المدينة وغيرها من القوانين الأخرى .
وكمابينا فأن القانون الإداري هو فرع من فروع القانون العام الداخلي يحكم نشاطالإدارة العامة وهو موجود في كل دولة أياً كان مستواها وتطورها الحضاري .
وفي هذا المجال يسود مفهومان للإدارة العامة المفهوم العضوي أو الشكلي, والمفهوم الموضوعي أو الوظيفي .
المفهومالعضوي : يهتم بالتكوين الداخلي للإدارة العامة , فيعرف الإدارة العامةبأنها السلطة الإدارية سواء المركزية منها أو اللامركزية , وجميع الهيئاتالتابعة لها .
بينما يهتم المفهوم الموضوعي بالجانب الوظيفي , فيعرفالإدارة العامة بأنها النشاط أو الوظيفة التي تتولاها الأجهزة الإداريةلإشباع الحاجات العامة.
وتبعاً لذلك فإن القانون الإداري بمعناهالعضوي هو القانون الذي يحكم السلطة الإدارية أو الأجهزة الإدارية فيالدولة , بينما يمكننا أن نعرف القانون الإداري بمعناه الموضوعي بأنهالقانون الذي يحكم النشاط أو الوظيفة التي تتولاها الأجهزة الإداريةلتحقيق المصلحة العامة .
وقد اختلف الفقه في ترجيح أحد المفهومين إلاأن الاتجاه الحديث يقوم على الجمع بينهما ويعرف القانون الإداري بأنه : "القانون الذي ينظم الأجهزة والهيئات الإدارية في الدولة , ويحكم النشاط أوالوظيفة التي تتولاها الأجهزة الإدارية لتحقيق المصلحة العامة " .

علاقة القانون الإداري بفروع القانون الأخرى :
منالمهم أن نبين استقلال القانون الإداري عن فروع القانون الأخرى من خلالبيان علاقته بهذه القوانين وتحديد أوجه الاتفاق والاختلاف بينها ثم بيانعلاقته بعلم الإدارة العامة.
1. العلاقة بين القانون الإداري والقانون الدستوري
أوضحناأن القانون الإداري هو القانون الذي ينظم الأجهزة والهيئات الإدارية فيالدولة , ويحكم النشاط أو الوظيفة التي تتولاها الأجهزة الإدارية لتحقيقالمصلحة العامة .
أما القانون الدستوري : فهو القانون الأعلى والأساسفي الدولة , والذي ينظم القواعد القانونية التي تتعلق بنظام الحكم فيالدولة والسلطات العامة فيها والعلاقة بينهما وحقوق وحريات الأفراد ,والضمانات التي تكفلها .
وعلى هذا فإن القانون الإداري وثيق الصلةبالقانون الدستوري , فإذا كان القانون الإداري يحكم السلطة الإداريةالمركزية وغير المركزية , فإن القانون الدستوري هو القانون الأساسي والذييسمو على كافة القوانين الأخرى التي يجب أن تتقيد به وتحترم نصوصه .
وبمعنىآخر يضع القانون الدستوري الأحكام الكلية أو العامة للسلطة التنفيذية ,بينما يضع القانون الإداري القواعد التفصيلية التي تكفل تشغيل الأجهزةالإدارية وأدائها لوظيفتها , فالقانون الإداري يكون بذلك امتداداً للقانونالدستوري . ( )
وهو ما أبرزه الفقيه (بارتلمي) في معرض تمييزه بينالقانون الإداري والقانون الدستوري فقال : " أن القانون الدستوري يبين لناكيف شيدت الآلة الحكومية , أما القانون الإداري فيبين كيف تسير هذه الآلةوكيف تقوم كل قطعة منها بوظيفتها " . ( )
وبسبب تداخل كل منالقانونين لتعلقهما بالشؤون الداخلية للمجتمع كونهما يمثلان فرعين من فروعالقانون العام الداخلي , نجد أن الفقه الإنجليزي لا يفرق بين القانونالدستوري والقانون الإداري ويدرس موضوعات القانونين معاً .
ومع أنالفقه الفرنسي في معضمه يميز بينهما , فإن جانباً في الفقه ذهب إلى انتقادمحاولات التمييز بين القانون الإداري والقانون الإداري , ودعى إلىدراستهما معاً , وتزعم هذا الاتجاه الفقيه دوجي Dugui وجيزJeze ,وبوتارBonnaed . ( )
ويمكن إجمال أوجه التمييز بين القانونين بالآتي :-
أ- من حيث الموضوع :- يبحث القانون الدستوري في التنظيم السياسي للدولة منحيث تكوين سلطات الدولة الثلاث والعلاقة بينهما , في حين يبحث القانونالإداري في أعمال السلطة التنفيذية الإدارية منها دون الحكومية .
ب-من حيث تدرج القوانين :- يحتل القانون الدستوري قمة الهرم القانوني فيالدولة لأنه يقرر المبادئ الأساسية التي لا يمكن أن تتعداها القوانينالأخرى بما فيها القانون الإداري الذي يحكم بعض المسائل المتفرعة فيالمبادئ التي أقرها الدستور .

2- علاقة القانون الإداري بالقانون المالي
القانونالمالي هو مجموعة القواعد القانونية الخاصة بإدارة الأموال العامة فيالدولة, وهو مكمل للقانون الإداري الذي يتعلق بتنظيم الأجهزة والهيئاتالإدارية , ويوضح النظام القانوني الذي يحكم الأموال العامة والحمايةالقانونية المقررة لهذه الأموال , وكيفية الانتفاع بها , ومن موضوعات هذاالقانون كل ما يدخل ضمن إعداد الميزانية العامة في الدولة وسياسة وأنواعالضرائب المفروضة والأشراف والرقابة عليها .
3- علاقة القانون الإداري بعلم الإدارة العامة
يتميزالقانون الإداري عن علم الإدارة العامة من حيث زاوية اهتمام كل منهمافالقانون الإداري يبحث في التنظيم القانوني للجهاز الإداري ووظيفة كل عنصرفي عناصره وعلاقته بالأفراد , بينما تبحث الإدارة العامة في النواحيالفنية والتنظيمية للجهاز الإداري ويمكن تعريفها بأنها ذلك العلم الذييهتم بدراسة تنظيم وتوجيه وتنسيق نشاط المنظمة الإدارية لتحقيق أهدافهاالعامة على أكمل وجه .
وكما بينا تشتمل الإدارة العامة على مفهومين ,مفهوم عضوي , يهتم بدراسة هيكل المنظمات الإدارية وفروعها , دون البحث فيطبيعة النشاط الصادر منها , ومفهوم موضوعي يهتم بدراسة النشاط الإداريلهذه المنظمات بصرف النظر عن شكل المنظمة التي صدر النشاط عنها .
ويظهرالاختلاف بين الإدارة العامة والقانون الإداري من خلال طريقة دراسةالموضوع الإداري محل البحث , فالقانون الإداري عندما يبحث في تعريف القرارالإداري فإنه يركز عليه كعمل قانوني صادر بالإرادة المنفردة للسلطةالإدارية ويتضمن أثراً قانونياً , كذلك يبحث في مشروعية القرار الإداريوشروط صحته ونفاذه , وكيفية الطعن بالإلغاء والتعويض ضد القرارات غيرالمشروعة .
في حين يعرف علم الإدارة العامة القرار الإداري في خلالالبحث في الكيفية العلمية والواقعية التي صدر على أساسها القرار وعمليةصنعه والمراحل المختلفة التي مرت بها تلك العملية واكتشاف العيوب والمشاكلالتي قد تعيق هذه العملية واقتراح سبل إصلاحها . ( )
وفي مجالالوظيفة العامة يبحث القانون الإداري في المركز القانوني للموظف العاموطبيعة علاقته بالدولة وشروط تعيينه وحقوقه وواجباته والعقوبات التأديبيةالتي يمكن إيقاعها عليه وضماناته تجاهها , ويبحث في طرق انتهاء علاقتهالوظيفية , وما إلى ذلك من أمور تنظمها في الغالب نصوص قانونية .
أماالإدارة العامة فتبحث الوظيفة العامة من ناحيتين , الناحية التنظيميةفيدرس علم الإدارة العامة طبيعة الوظيفة العامة وأسس ترتيب الوظائف العامة, وتحديد اختصاص ومواصفات كل وظيفة .
والناحية البشرية حيث تبحثالإدارة العامة عن أفضل نظام إداري لتطبيقه على العاملين في المنظمةالإدارية , وتعرض لطرق اختيارهم ,ووسائل رفع كفاءتهم وتدريبهم , والارتفاعبمستوى أدائهم , كما تهتم الإدارة العامة بالحوافز المادية والمعنويةلموظفي الدولة ودراسة مشاكلهم الوظيفية والنفسية , والبحث في سبل إصلاحها. ( )
ومن الجدير بالذكر أن الإدارة العامة تخضع من حيث الأصل إلىقواعد متميزة عن قواعد القانون الخاص , إلا أنها قد تنزل في أحيان أخرى عناستخدام هذه القواعد فتنزل منزلة الأفراد , وتطبق قواعد لقانون الخاص ,والقانون الإداري بمعناه الواسع يعني "قانون الإدارة" أياً كانت القواعدالقانونية التي تحكمها قواعد القانون الخاص أم قواعد قانونية متميزة عنها"قواعد القانون العام" , والقانون الإداري بهذا المعنى موجود في كل مجتمعسواء اخذ بمبدأ الازدواج القانون أم لم يأخذ .
أما القانون الإداريبمعناه الفني أو الضيق فينحصر دوره بما يطبق على الإدارة من قواعد قانونيةمتميزة ومغايرة لقواعد القانون الخاص ولا يوجد بهذا المعنى إلا في الدولإلى تأخذ بنظام الازدواج القانوني .
ومع أوجه الاختلاف بين القانونالإداري والإدارة العامة فإن بينهما الكثير من أوجه التقارب , من حيث أنهايتعلقان بالبحث في موضوع واحد هو الجهاز الإداري في الدولة وأن انحصرتدراسة كل منها بجانب من جوانبه , حتى أننا نجد أنه في الدول التي لا تأخذبالازدواج القانوني "النظم الانجلوسكسونية " تشتمل دراسة الإدارة العامةعلى النواحي القانونية التي يحكمها من حيث الأصل القانون الإداري بالإضافةإلى دراسة الناحية الفنية والتنظيمية .
الفصل الثاني
نشأة القانون الإداري وتطوره
تعدفرنسا مهد القانون الإداري ومنها انتشر إلى الدول الأخرى , ويرجع الفضل فيظهور هذا القانون إلى عوامل تاريخية تأتي في مقدمتها الأفكار التي جاءتبها الثورة الفرنسية عام 1789 م , التي قامت على أساس الفصل بين السلطات،ومن مقتضياته منع المحاكم القضائية القائمة في ذلك الوقت من الفصل فيالمنازعات الإدارية للحفاظ على استقلال الإدارة تجاه السلطة القضائية .
وأدى هذا الاتجاه إلى وجود نظام القضاء المزدوج الذي كان مهداً لنشؤ الازدواج القانوني وظهور القانون الإداري .

المبحث الأول
نشؤ القانون الإداري في فرنسا

كانتسلطات الحكم قبل الثورة الفرنسية مركزة في يد الملك حيث ساد نظام الملكيةالمطلقة , ولم تكن الدولة تخضع للمساءلة أو الرقابة أمام القضاء بواسطةدعاوى الأفراد , وهي إن تعاملت مع الأفراد خضعت معاملاتها للقانون المدني. ( )
وفي هذه الفترة كانت توجد محاكم قضائية تدعى البرلماناتParlements أنشئت لتكون ممثلة للملك في وظائفه القضائية , وكانت الدعاوىتستأنف أمامها ما لم سند الملك ذلك الاختصاص إلى جهة أخرى , كما وجدتمحاكم مختصة ببعض المنازعات الإدارية . ( )
وقد كانت البرلماناتتمارس سيطرة رجعية على الإدارة وتتدخل في شؤونها وتعارض وتعرقل كل حركةإصلاحية ( ) مما حدى برجال الثورة الفرنسية إلى منع المحاكم القضائيةالقائمة في ذلك الوقت من الفصل في المنازعات الإدارية للحفاظ على استقلالالإدارة تجاه السلطة القضائية , من خلال تبنيهم لمبدأ الفصل بين السلطات .

1. مرحلة الإدارة القاضية : Administration Juge
تأكيداًلاتجاه الثورة الفرنسية في الفصل بين السلطات صدر قانون 16-24 أغسطس 1790, الذي نص على إلغاء المحاكم القضائية ( البرلمانات ) وإنشاء ما يسمىبالإدارة القاضية أو الوزير القاضي كمرحلة أولى قبل إنشاء مجلس الدولةالفرنسي , ومنع القضاء العادي من النظر في المنازعات التي تكون الإدارةطرفاً فيها و أصبحت الهيئات الإدارية هي صاحبة الاختصاص في الفصل بهذهالمنازعات .
وفي مرحلة الإدارة القاضية كان على الأفراد اللجوء إلىالإدارة نفسها للتظلم إليها وتقديم الشكوى , فكانت الإدارة هي الخصموالحكم في الوقت ذاته وكان هذا الأمر مقبولاً إلى حد ما في ذلك الوقت بسببالسمعة السيئة لقضاء البرلمانات التعسفية .

2. إنشاء مجلس الدولة الفرنسي :
بنشوءمجلس الدولة في 12 ديسمبر 1797 في عهد نابليون بونابرت وضعت اللبنة الأولىللقضاء الإداري الفرنسي مع أن اختصاص المجلس كان أو الأمر استشارياً يتطلبتصديق القنصل .
وفي الوقت ذاته تم إنشاء محاكم أو مجالس الأقاليم LesConseils de Préfecture التي كانت تصدر أحكاماً لا تحتاج إلى تصديق سلطةإدارية عليا ، إلا أن أحكامها تستأنف أمام مجلس الدولة الذي كانت أحكامهتعرض على القنصل.
فقد كان عمل المجلس يقتصر على فحص المنازعاتالإدارية وإعداد مشروعات الأحكام , فلم يكن يملك سلطة القضاء وإصدارالأحكام , ولذا سمى قضاؤه في هذه المرحلة " القضاء المقيد" أو المحجوزJustice Retenue وقد استمرت هذه المرحلة إلى عام 1872 حيث أصبح قضاؤهمفوضاً .

3. مرحلة القضاء المفوض Justice délégúee
في 24 مايو 1872 صدر قانون منح مجلس الدولة الفرنسي اختصاص البت نهائياً في المنازعات الإدارية دون تعقب جهة أخرى .
ومعأن هذا القانون خول المجلس سلطة البت النهائي في المنازعات الإدارية فإنهأبقي على اختصاص الإدارة القاضية فلا يملك الأفراد اللجوء إلى مجلس الدولةإلا في الأحوال التي ينص عليها القانون , وفيما عدا ذلك تختص به الإدارةالقاضية , مما أوجد ازدواجاً قضائياً , واستمر هذا الوضع حتى تاريخ13ديسمبر 1889 عندما قبل مجلس الدولة دعوى قدمها أحد الأفراد مباشرة مندون المرور على الإدارة في قضية Cadot وترتب على حكمه فيها أن أصبح مجلسالدولة صاحب الاختصاص العام في المنازعات الإدارية .
وبسبب تراكمالعديد من القضايا أمام مجلس الدولة حدد المشرع اختصاص مجلس الدولة علىسبيل الحصر بموجب المرسوم الصادر في 30 سبتمبر 1953 , وأصبحت المحاكمالإدارية التي كانت تسمى مجالس الأقاليم صاحبة الاختصاص العام فيالمنازعات الإدارية .
ثم أعقب ذلك بعض المراسيم التي تضمنت الإصلاحاتمنها المراسيم الأربعة الصادرة في 30 يوليو 1963 المتعلقة بتحديد النظامالأساسي للعاملين في المجلس وتنظيمه الداخلي ونشاطه الداخلي , وتم تعديلهذا التنظيم بثلاثة مراسيم أخرى في 26 أغسطس 1975 م , وبمرسوم في 15 يناير1980 , وآخر في 16 ديسمبر 1987 لإصلاح القضاء الإداري أنشأ بموجبه المحاكمالإدارية الاستئنافية ووسع نطاق الطعن بالنقض أمام مجلس الدولة .
وقدأصبح مجلس الدولة خلال تاريخه الطويل قاضي المنازعات الإدارية دون منازع,وساهم في إرساء مبادئ القانون الإداري وقواعده المتميزة عن قواعد القانونالخاص وابتدع الحلول المناسبة لمقتضيات حسن سير الإدارة العامة, وأكد علىوجود واستقلال القانون الإداري .

المبحث الثاني
نشوء القانون الإداري في مصر

قبلنشوء مجلس الدولة في مصر عام 1946 لم تعرف مصر القضاء الإداري , وقد كانتالمحاكم المختلطة والأهلية السائدة قبل هذا التاريخ في النظام القضائيالمصري تطبق بعض القوانين على المنازعات بين الأفراد أو بينهم وبينالإدارة , ولم يكن من بينها القانون الإداري .
وقد ذهب جانب من الفقهالإداري المصري إلى أن أساس القانون الإداري ومبادئه قد بدأت تظهر من خلالأحكام المحاكم المختلطة والمحاكم الأهلية , بينما خالف جانب آخر منهم,وذهب إلى أن مبادئ القانون الإداري لم تنشأ حقيقة إلا من خلال أحكام مجلسالدولة بعد أن إنشاؤه عام 1946 . ( )
وكان مجلس الدولة وقت إنشاؤهيتمتع بصلاحيات محددة وبمحكمة قضاء إداري واحدة , ثم ما لبث أن توسعتاختصاصاته إذ صدر القانون رقم 9 لسنة 1949 الذي وسع اختصاصاته ثم أنشأتالمحاكم الإدارية بالقانون رقم 147 لسنة 1954 , وبعد ذلك في عام 1955 تمإنشاء المحكمة الإدارية العليا لتكون في قمة القسم القضائي بمجلس الدولة .
ثم صدر القانون رقم 55 لسنة 1959 بشأن تنظيم مجلس الدولة , وقد مرمجلس الدولة بتطورات عدة حتى صدر القانون الحالي رقم 47 لسنة 1972وتعديلاته .
ووفقاً لهذا القانون يعد مجلس الدولة هيئة قضائية ملحقةبوزير العدل , ويتكون من رئيس وعدد من نواب الرئيس والمستشارين المساعدينوالنواب والمندوبين ومن مندوبين مساعدين .
هذا ولم تؤثر تبعية المجلسلوزير العدل في استقلاله في ممارسة وظيفته إذ لا تتعدى هذه التبعية منحالوزير الأشراف الإداري وضمان حسن سير العمل الوظيفي , وهو ما أكدتهالمادة الأولى من القانون رقم 47 لسنة 1972 " مجلس الدولة هيئة قضائيةمستقلة " .
ولم يولد المجلس قوياً منذ نشأته فقد كان القضاء الإداريصاحب الولاية العامة في نظر المنازعات الإدارية وكانت اختصاصات مجلسالدولة محددة على سبيل الحصر في القوانين التي سبقت القانون الحالي .
ففيظل القانون رقم 112 لسنة 1946 والمعدل بالقانون رقم 9 لسنة 1949 كانالقضاء العادي ينفرد بنظر دعاوى مسؤولية الإدارة عن أعمالها المادية ويختصبالاشتراك مع المجلس في نظر طلبات التعويض عن القرارات الإدارية ، ويترتبعلى رفع دعوى التعويض أمام المحاكم العادية وإذا ما رفعت دعوى الإلغاء أوالتعويض إلى مجلس الدولة عدم جواز رفع دعوى التعويض أمام المحاكم العاديةفإنه يمتنع رفعها أمام مجلس الدولة .
كما كانت المحاكم العادية تنفردبنظر المنازعات الخاصة بالعقود الإدارية حتى صدور القانون رقم 9 لسنة 1949الذي منح المجلس النظر في منازعات عقود الالتزام والأشغال العامة وعقودالتوريد بالاشتراك مع المحاكم العادية .
وفي ظل القانونين 165 لسنة1955 و 55 لسنة 1959 استمرت المحاكم العادية تنفرد بالنظر في دعوى مسؤوليةالإدارة عن أعمالها المادية في الوقت الذي استقل به مجلس الدولة بنظرالمنازعات المتعلقة بالتعويض عن القرارات الإدارية والعقود الإدارية .
وبصدورالقانون 47 لسنة 1972 أصبح مجلس الدولة صاحب الولاية العامة بالنظر فيالمنازعات الإدارية ما لم ينص القانون على خلاف ذلك ، فقد ورد في المادة172 من القانون رقم 47 لسنة 1972 " مجلس الدولة هيئة قضائية مستقلة ،ويختص بالفصل في المنازعات الإدارية ، وفي الدعاوى لتأديبية ويحدداختصاصاته الأخرى " .
وبذلك أصبح مجلس الدولة قاضي القانون العامالمختص بالفصل في المنازعات الإدارية والتأديبية وساهم بإرساء مبادئالقانون الإداري , وكان له دور رائد في حماية حقوق الأفراد وحرياتهم منعسف الإدارة وإلغاء قراراتها المعيبة والتعويض عنها .

الفصل الثالث
خصائص ومصادر القانون الإداري

نبين في هذا الجزء من الدراسة الخصائص التي يتميز بها القانون الإداري والمصادر التي يستمد منها أحكامه وذلك في مبحثين .

المبحث الأول
خصائص القانون الإداري
يتميز القانون الإداري ببعض الخصائص منها أنه قانون سريع التطور ، وقانون غير مقنن , وأنه من صنع القضاء .
أولاً : قانون سريع التطور .
يستمالقانون الإداري بأنه قانون يتطور بسرعة تفوق التطور الاعتيادي فيالقوانين الأخرى ولعل ذلك يرجع إلى طبيعة المواضيع التي يعالجها ، فقواعدالقانون الخاص تتميز بالثبات والاستقرار ، وقد ثمر فترة طويلة قبل أنينالها التعديل أو التغيير ، ويعود ذلك إلى أن العلاقات التي ينظمهاالقانون الخاص بفروعه المختلفة " قانون مدني ، قانون تجاري ، قانونمرافعات " تتعلق بقواعد عامة تتطلب قدراً من الاستقرار مع ترك الحريةللأفراد من تسيير الأمور الأخرى ذات الطابع المتغير في حدود القواعدالعامة المنصوص عليها على عكس القانون الإداري الذي يعالج مواضيع ذاتطبيعة خاصة لتعلقها بالمصلحة العامة وحسن تسيير وإدارة المرافق العامةوجانب من أحكامه غير مستمدة من نصوص تشريعية وإنما من أحكام القضاء وخاصةالقضاء الإداري الذي يتميز بأنه قضاء يبتدع الحلول للمنازعات الإدارية ولايتقيد بأحكام القانون الخاص إنما يسعى إلى خلق ما يتلائم مع ظروف كلمنازعة على حده تماشياً مع سرعة تطور العمل الإداري ومقتضيات سير المرافقالعامة .
ولعل من أسباب سرعة تطور القانون الإداري أنه يتأثربالعوامل الاقتصادية والاجتماعية والسياسية في الدولة وهي عوامل متغيرةباستمرار وغير مستقرة نسبياً ، فاتساع نشاط الدولة ونزعتها التدخليةوانتشار الحروب والازمات الاقتصادية وظهور المرافق العامة الاقتصادية ,وما إلى ذلك من ظواهر اقتصادية وسياسية وإدارية ، وضرورة استيعاب القانونالإداري لهذه المتغيرات ومواجهتها أدى بالضرورة إلى التطور المستمر فيأحكامه .

ثانياً : قانون من صنع القضاء .
يتميز القانونالإداري أيضاً بأنه قانون قضائي نشأ عن طريق المبادئ والقواعد الإداريةالتي خلقها القضاء ، وقد ساعد على ذلك عدم تقنين أغلب قواعد القانونالإداري فكان لابد للقضاء أن ينهض بهذه المهمة من خلال وضع أسسه ونظرياته.
وإذا كان التشريع ينهض في الحقيقة ببعض مواضيع القانون الإداريخاصة ما يتعلق ببعض النصوص الدستورية والتشريعية واللائحية التي تحكمجوانب مهمة من علاقات الإدارية العامة مثل قانون الخدمة المدنية ولائحةالعقود الإدارية ، فأن التشريع لا زال قاصراً عن مجالات أخرى كثيرة من قبلقواعد القرار الإداري وقواعد المسؤولية الإدارية وشروط الطعن بالإلغاء ,وما إلى ذلك من مجالات لازال القضاء يمثل المصدر الرسمي الرئيس لأحكامه .
وقدكشف مجلس الدولة الفرنسي عن النظريات والمبادئ الأساسية التي يقوم عليهاالقانون الإداري وأستلم عنه القضاء الإداري في مصر العديد من أحكامه ، حتىأصبح دور المشرع في كثير من الأحيان مقتصراً على تسجيل ما توصل إليهالقضاء الإداري من أحكام . ( )
ودور القضاء الإداري في هذا المجالكان متميزاً عن دور القضاء العادي ، الذي ينحصر بتطبيق القانون علىالمنازعة دون أن يتعداه لخلق الحلول المناسبة التي تتفق مع طبيعة منازعاتالقانون الإداري ، الأمر الذي أضفى على قواعد القانون الإداري الطابعالعملي الذي يتماشى مع ظروف واحتياجات المرافق العامة ومقتضيات سيرهاالحسن وتطورها المستمر .
ومع ذلك يتقيد القضاء في أداء مهامهوابتداعه لمبادئ وقواعد القانون الإداري يعدم مخالفة النصوص التشريعيةالقائمة على أساس أن القضاء أنما يعبر عن إرادة مفترضة للمشرع , أما إذاأفصح عن إرادته تلك بنصوص تشريعية فأنه يلتزم بتطبيق تلك النصوص في أحكامه. ( )

ثالثاً : قانون غير مقنن .
يقصد بالتقنين أن يصدرالمشرع مجموعة تشريعية تضم المبادئ والقواعد العامة والتفصيلية المتعلقةبفرع من فروع القانون كما هو الحال في مدونة القانون المدني أو مدونةقانون العقوبات .
ولا يخفى ما لتدوين القواعد العامة والتفصيلةلقانون ما من أهمية من حيث إضفائه الثبات والاستقرار على نصوص التشريعوسهولة الرجوع إلى أحكامه .
وقد نشأ القانون الإداري في فتره انتشرتفيها حركة التقنين في أعقاب الثورة الفرنسية وتم تدوين قواعد القانونالمدني في مدونة نابليون . ( )
إلا أن القانون الإداري لم تشمله هذهالحركة رغم رسوخ مبادئه واكتمال نظرياته ويرجع عدم تقنينه إلى سرعة تطورهوتفرع وسعة مجالاته مما يجعل من الصعوبة جمع أحكامه في مدونه واحدة خاصةوان أحكامه في الغالب ذات طبيعة قضائية ، ولا يخفى ما في أحكام القضاءالإداري من مرونة تتأثر بالواقع الاقتصادي والاجتماعي والسياسي السائد فيالمجتمع .
وإذا كان عدم التقنين يعني عدم جمع إحكام القانون الإداريفي مجموعة أو مدونة واحدة فإن ذلك لا ينفي وجود تقنينات جزئية لبعضموضوعات القانون الإداري ، من ذلك وجود تشريعات خاصة بالموظفين وتشريعاتخاصة بنزع الملكية للمنفعة العامة وقوانين خاصة بالتنظيم الإداري أوالقضاء الإداري إلى غير ذلك من مواضيع يتعذر جمعها في تقنين شامل .

المبحث الثاني
مصادر القانون الإداري
تشتمل مصادر القانون الإداري على مصادر القانون بصورة عامة ، وهي عادة أربعة مصادر " التشريع – العرف – القضاء – الفقه " .
وإذاكان التشريع والعرف يعدان المصدران الرسميان للقوانين الأخرى ، بينما يمثلالقضاء والفقه المصدران التفسيريان للقواعد القانونية ، فإن القانونالإداري يمنح القضاء دوراً هاماً , بل يعده أهم مصادر القانون الإداري علىالإطلاق ، ويكون مع التشريع والعرف مصدراً رسمياً للقانون الإداري , بينمايبقى الفقه مصدراً تفسيراً له .
وفيما يلي نعرض لهذه المصادر وبشيء من التفصيل .
أولاً : التشريع .
يقصدبالتشريع كمصدر للقانون الإداري مجموعة القواعد القانونية المكتوبةالصادرة من السلطة المختصة في الدولة ، وقد تكون هذه السلطة سلطة تأسيسةفيكون التشريع دستورياً، أما إذا كانت السلطة تشريعية فيكون التشريععادياً ويطلق عليه اصطلاح القانون ، وأخيراً إذا كانت هذه السلطة تنفيذيةفإننا نكون أمام ما يمكن تسميته بالتشريعات الفرعية أو اللوائح ، ويتميزالتشريع عن غير من المصادر الأخرى بوضوحه وتحديده وسهولة تعديله .
1. التشريع الدستوري :-
تعدالتشريعات الدستورية المصدر الأساسي والرسمي للقانون الإداري ، وتقعالتشريعات الدستورية الدستورية في قمة الهرم القانوني ، وتسمو على القواعدالقانوينة الأخرى جميعاً ، فهي تحدد شكل الدولة ونظام الحكم فيها وعلاقتهابالمواطنين ، وتتضمن التشريعات الدستورية بعض الموضوعات المتعلقة بالقانونالإداري ، كتنظيم الجهاز الإداري في الدولة ونشاطه وحقوق الأفراد وحرياتهم.
ويتوجب على الإدارة بوصفها جهاز السلطة التنفيذية أن تلتزمبالمبادئ التي جاء بها الدستور ولا يحق لها مخالفتها وإلا عدت أعمالهامخالفة لمبدأ المشروعية مما يعرضها للإلغاء والتعويض عما تسببه من أضرار .
والقواعد الدستورية يقصد بها مجموعة القواعد المكتوبة في وثيقة أو عدةوثائق دستورية فحسب فمن الممكن أن تكون تلك القواعد غير مكتوبة في ظلدستور عرفي يتمتع بسمو القواعد الدستورية المكتوبة ذاتها .
كذلك تتمتع إعلانات الحقوق ما تضمنته هذه الإعلانات في حقوق وحريات الأفراد بقوة النصوص الدستورية فلا يجوز مخالفتها .

2. التشريع العادي .
يأتيالتشريع العادي أو القانون بالمرتبة الثانية بعد الدستور ، من حيث التدرجالتشريعي باعتباره صادراً من الهيئة التشريعية المعبرة عن الإرادة العامةوهي صاحبة الاختصاص في ذلك .
والإدارة بوصفها السلطة التنفيذية تخضعلأحكام القوانين فإذا خالفت حكم القانون أو صدر عمل إداري استناداً إلىقانون غير دستوري وجب إلغاء ذلك العمل . ( )
3. التشريع الفرعي أو اللوائح .
يطلقعلى القواعد القانوينة التي تصدرها السلطة التنفيذية التشريع الفرعي ،وتسمى في مصر اللوائح الإدارية ، وهي قواعد عامة مجردة واجبة الاحترام تليالتشريع العادي في مرتبتها في سلم التدرج القانوني , وتخضع لرقابة القضاءالإداري على أعمال الإدارة باعتبارها قرارات إدارية يجب أن تكون متفقة معالقانون .

أ / اللوائح التنفيذية :
تصدر الوزارات بصفتهاالهيئة لتنفيذية في الدوله اللوائح التنفيذية المتعلقة بتنفيذ القوانينالصادرة عن السلطه التشريعيه لتوضيح ما يكتنفها من غموض وتسهيل تطبيقها .
ب/ اللوائح التنظيمية .
تمارسالاداره أيضاً اختصاص إصدار اللوائح التنظيمية التي تتعدى تنفيذ القوانينإلى تنظيم بعض الأمور التي يتطرق إليها القانون فتقترب وظيفتها من التشريع, ومن ذلك قيامها بما يتعلق بتنظيم الجهات الإدارية ونظام العمل بهاوشؤونها الإدارية والمالية , وهو من صميم عملا الوزاره بصفتها المختصةبتنظيم الجهاز الإداري في الدولة .
ج/ اللوائح الضبطية أو البوليسية .
تختصالهيئة التنفيذية بإصدار لوائح الضبط الإداري المتعلقة بالمحافظة علىالأمن العام والصحة العامة والسكنية العامة من ذلك اللوائح الخاصة بمكافحةالضوضاء أو غلق المحال المضرة بالصحة العامة .
د/ اللوائح التفويضية .
تصدرالهيئة التنفيذية هذا النوع من اللوائح بتفويض من الهيئة التشريعية التييمثلها البرلمان في العراق في موضوعات تدخل أصلاً ضمن اختصاصه ، ومن ذلكاختصاصها بإصدار اللوائح الخاصة بإنشاء وتنظيم المؤسسات والهيئات والمصالحوالشركات العامة لممارسة الاختصاصات ذات الطبيعة الاستراتيجية وتحديدأهدافها واختصاصاتها .
ﻫ/ لوائح الضرورة .
تصادف الهيئةالتنفيذية في بعض الأوقات ظروفاً استثنائية تجبرها على إصدار لوائح إداريةتضمن حماية النظام العام وحسن سير المرافق العامة لتعذر صدروها من الهيئةالتشريعية المختصة فعلاً بإصدارها ، لغيبتها أو لحصولها في غير فترةانعقادها على أن تعرض على الهيئة التشريعية خلال مدة معينة لكي تقرها .
ثانياً : العرف :-
العرفالإداري هو مجموعة القواعد التي درجت الإدارة على إتباعها في أداء وظيفتهافي مجال معين من نشاطها وتستمر فتصبح ملزمة لها ، وتعد مخالفتها مخالفةللمشروعية وتؤدي إلى أبطال تصرفاتها بالطرق المقررة قانوناً .
ويأتيالعرف الإداري في مرتبة أدني من مرتبة القواعد القانونية المكتوبة ممايستلزم إلا يخالف نصاً من نصوص القانون فهو مصدر تكميلي للقانون يفسرويكمل ما نقص منه ولكي يصبح سلوك الإدارة عرفاً إدارياً و مصدراً من مصادرالقانون الإداري ، يجب أن يتوافر فيه ركنان : ركن مادي و ركن معنوي .

1. الركن المادي :
ويتمثلالركن المادي باعتياد جهة الإدارة على إتباع سلوك معين في نشاط معين وقديكون هذا الاعتياد ايجابياً يظهر في صورة القيام بعمل ، كما يمكن أن يكونسلبياً في صورة الامتناع عن القيام بعمل ما ،على أن يكون هذا العمل أوالامتناع بشكل ثابت ومستقر ويتكرر في الحالات المماثلة بشرط أن يمضى الزمنالكافي لاستقراره ، وتقدير ما إذا كانت هذه المدة كافيه لوجود العرف منعدمه أمر مرجعه إلى القضاء .

2. الركن المعنوي :
أما الركنالمعنوي فهو اعتقاد الإدارة والأفراد بإلزامية القاعدة المتبعة وضرورةاحترامها وعدم مخالفتها واعتبار ذلك مخالفة قانونية تتطلب الجزاء ، وبهذاالمعنى تكون القرارات الإدارية التي تصدر مخالفة للعرف الإداري غير مشروعةوعرضه للإلغاء إذا طعن في مشروعيتها أمام القضاء .
إلى جانب ذلك يجبأن يكون العرف الإداري عاماً تطبقه الإدارة بشكل منتظم ومستمر بلا انقطاعفي جميع الحالات المماثلة وان يكون مشروعاً وغير مخالف لنص قانوني أولائحي .
ومن الجدير بالذكر أن التزام الإدارة باحترام العرف لايحرمها من أمكان تعديله أو تغييره نهائياً إذا اقتضت ذلك المصلحة العامةفالإدارة تملك تنظيم القاعدة التي يحكمها العرف بيد أن قيام العرف الجديديتطلب توفر الركنين السابقين فلا يتكون بمجرد مخالفة الإدارة للعرف المطبق. ( )
أما إذا خالفت الإدارة العرف في حالة فردية خاصة دون أن تستهدفتعديله أو تغييره بدافع المصلحة العامة فإن قرارها أو إجراءها المخالفللعرف يكون باطلاً لمخالفته مبدأ المشروعية . ( )
ومع ذلك فأن دورالعرف كمصدر رسمي للقانون الإداري أقل أهمية من المصادر الرسمية أخرىلصعوبة الاستدلال على القاعدة العرفية من جهة , ولأن الإدارة في الغالبتلجأ إلى اللوائح كوسيلة لتنظيم نشاطها الإداري من جهة أخرى .
ثالثاً : القضاء .
الأصلفي وظيفة القاضي تطبيق القوانين والفصل في المنازعات المعروضة أمامه ، وهوملزم قانوناً بالفصل في المنازعة الداخلة في اختصاصه وإلا اعتبر منكراًللعدالة ، لذلك رسم المشرع للقاضي الأسلوب الذي يسلكه لفض المنازعة إذا لميجد في القواعد القانونية حلاً للمنازعة .
وعلى ذلك لا يعد القضاءمصدراً رسمياً للقانون لدوره المتعلق بتطبيق النصوص التشريعية وتفسيرهاوإزالة غموضها وإزالة التعارض المحتمل بينها ، ولا يتعدى القاضي هذا الأمرليصل إلى حد خلق قواعد قانونية خارج نصوص التشريع . ( )
إلا أنالطبيعة الخاصة لقواعد القانون الإداري من حيث عدم تقنينه وظروف نشأتهوتعدد مجالات نشاطه ، أدى إلى أن يتجاوز القضاء الإداري دور القضاء العاديليتماشى مع متطلبات الحياة الإدارية فيعمد إلى خلق مبادئ وأحكام القانونالإداري ،
فيصبح القضاء مصدر رسمي للقانون الإداري بل من أهم مصادرها الرسمية ، ويتعدى دوره التشريع في كثير من الأحيان .
وتتميزأحكام القضاء الإداري بعدم خضوعها للقانون المدني ، فالقاضي الإداري إذالم يجد في المبادئ القانونية القائمة نصاً ينطبق على النزاع المعروض عليهيتولى بنفسه إنشاء القواعد اللازمة لذلك دون أن يكون مقيداً بقواعدالقانون المدني .
ومن جانب آخر أن أحكام القضاء العادي ذات حجيةنسبية تقتصر على أطراف النزاع وموضوعه ولهذا تحدد قيمتها بوصفها مصدراًتفسيراً على النقيض من أحكام القضاء الإداري التي تتميز بكونها حجة علىالكافة .
وفي ذلك يتبين أن للقضاء دوراً إنشائياً كبيراً في مجال القانون الإداري ومن ثم فهو يشكل مصدراً رئيسياً من مصادر المشروعية .
رابعاً : المبادئ العامة للقانون .
تعدالمبادئ العامة للقانون مصدراً مهماً من مصادر القانون الإداري ويقصدبالمبادئ العامة للقانون تلك المبادئ التي لا تستند إلى نص مكتوب ، وإنمايكون مصدرها القضاء وهي تختلف عن المبادئ القانونية التي يكون مصدرهاالتشريع . ( )
وقد لجأ القضاء الإداري إلى المبادئ العامة للقانون للفصل في العديد من المنازعات الإدارية لعدم تقنين قواعد القانون الإداري .
وتستمدأغلب هذه المبادئ من الطبيعة المتميزة للحياة الإدارية , كمبدأ دواماستمرار سير المرافق العامة بانتظام واطراد ، والمساواة بين المنتفعينبخدمات المرافق العامة ، ونظرية الظروف الاستثنائية , أو تستمد في فكرةالعدل والمنطق والتي بمقتضاها مارس القضاء الإداري رقابته على الوجودالمادي للوقائع وصحة التكييف القانوني لها وضرورة التناسب بين جسامة الذنبالإداري والعقوبة المقررة لها . ( )
والقضاء الإداري بهذا المعنى لايخلق المبادئ العامة للقانون إنما يقتصر دوره على كشفها والتحقيق منوجودها في الضمير القانوني للأمة ، ولذلك فمن الواجب على الإدارة والقضاءاحترامها والتقيد بها باعتبارها قواعد ملزمة شأنها في ذلك شأن القواعدالمكتوبة .

الفصل الرابع
أساس القانون الإداري

سعىالفقه والقضاء نحو إيجاد أساس أو فكرة عامة تصلح أن تكون دعامة تقوم عليهامبادئ ونظريات القانون الإداري وتحديد المعيار المميز لموضوعاته عنموضوعات القوانين الأخرى .
وإذا كان القانون الإداري في معناهالتقليدي قد نشأ في ظل النظام القضائي المزدوج فإن البحث عن أساس القانونالإداري يساهم بالإضافة إلى بيان الأساس النظري والفني لأحكام ومبادئالقانون الإداري , إلى وضع الأسس الكفيلة بتعيين الاختصاص بين القضاءالإداري والقضاء المدني خاصة وقد فشل المشرع في تحديد معاني أو موضوعالمنازعة الإدارية وإعداد قائمة باختصاص القضاء الإداري , لعدم تمكنه منالتنبؤ مسبقاً بمختلف المنازعات ذات الطبيعة الإدارية ، كما أن القضاءالإداري لم يعد جهة قضاء استثنائي كما نشاء ابتداءً إنما أصبح نظام قضائيموزاي لنظام القضاء المدني وله أهميته وأصالته .
وعلى ذلك كان لابدمن وضع معيار ثابت ومستقر لتحديد أساس القانون الإداري ، وظهر في هذاالمجال عدة نظريات أو معايير رغم تعددها لم تعش طويلاً إنما راح بعضهايغلب على بعض تباعاً واندماج بعضها بالبعض الآخر لسد ما انكشف فيها من نقصأو قصور .
وسنعرض فيما يلي لأهم هذه المعايير …
المبحث الأول
معيار أعمال السلطة وأعمال الإدارة

يقومهذا المعيار على أساس تقسيم أعمال الإدارة إلى صنفين أعمال سلطة Acted’autorite وهي الأعمال التي تظهر فيها الإدارة بمظهر السلطة العامةوتتمتع بحق الأمر والنهي وهذا النوع من الأعمال تحكمه قواعد القانونالإداري ويخضع لاختصاص القضاء الإداري .
وأعمال الإدارة العاديةActte de gestion وهي الأعمال التي تباشرها الإدارة بذات الأساليب التييلجأ إليها الأفراد وفي نفس ظروفهم , وتحكمها قواعد القانون الخاص ويختصبها القضاء العادي لأنها لا تتصف بطابع السلطة .
وقد سادت هذهالنظرية حتى نهاية القرن التاسع عشر وكان من أنصارها الفقيه لافيريرLaferrlere وبارتلمي Berthelemy ( ) ، واعتمد القضاء الفرنسي عليها فترةمن الزمن أساساً وحيداً للقانون الإداري .
إلا أن القضاء الإداري لميلبث أن هجر هذا المعيار بفعل الانتقادات الموجه إليه ، وكان النقدالأساسي يتمثل في أنه ضيق إلى حد كبير من نطاق القانون الإداري ومناختصاصات القضاء الإداري ، فطبقاً لهذه النظرية تقتصر أعمال السلطة علىالقرارات الإدارية والأوامر التي تصدرها سلطات الضبط الإداري لحفظ النظامالعام ، وتستبعد من نطاق تطبيقها جميع الأعمال الأخرى من قبيل العقودالإدارية وأعمال الإدارة المادية .
كما أن هذا المعيار وبالرغم منبساطته ووضوحه صعب التطبيق في الواقع أو ليس من السهل التمييز بين أعمالالسلطة وتصرفات الإدارة العادية نظراً لطبيعته وتداخل النشاط الإداري .
المبحث الثاني
معيار المرفق العام
ظهرهذا المعيار وتبلور ابتداءً من الربع الأخير من القرن التاسع عشر ، وأصبحالفكرة الأساسية التي اعتمدت عليها أحكام مجلس الدولة الفرنسي ومحكمةالتنازع كأساس للقانون الإداري ومعيار لاختصاص القضاء الإداري ، وكان حكمروتشليد Rotchild الصادر عام 1855 وديكستر Dekester الصادر عام 1861 منالأحكام الأولى في تقرير هذه الفكرة.
إلا أن حكم بلانكو Blancoالصادر عام 1873 يمثل في نظر الفقه والقضاء حجر الزاوية في نظرية المرفقالعام Theorie de Service Public وتتخلص وقائع هذا الحكم في انه صدمت عربةصغيرة تتبع مصنع تبغ بوردو طفلة فأوقعتها وجرحتها , فرفع والد الطفلةالنزاع إلى القضاء العادي طالباً التعويض من الدولة باعتبارها مسؤولةمدنياً عن الخطاء الذي ارتكبه عمال المصنع التابع لها , إلا أن محكمةالتنازع قررت أن الجهة المختصة بالنظر في النزاع هي القضاء الإداري وليسالقضاء العادي , وقضى بأنه " لا تختص المحاكم العادية أطلاقاً بنظرالدعاوى المقامة ضد الإدارة بسبب المرافق العامة أياً كان موضوعها , حتىلو كانت تستهدف قيام القضاء العادي بمجرد الحكم عليها بمبالغ ماليةتعويضاً عن الأضرار الناشئة عن عملياتها دون إلغاء أو تعديل أو تفسيرقرارات الإدارة " .
ومن جانب آخر قرر هذا الحكم قواعد جديدة تحكمالمسؤولية عن الأضرار التي تسببها المرافق العامة فورد " ومن حيث أنمسؤولية الدولة عن الأضرار التي تسببها للأفراد بفعل الأشخاص الذينتستخدمهم في المرفق العام لا يمكن أن تحكمها المبادئ التي يقررها التقنينالمدني لتنظيم الروابط بين الفراد بعضهم وبعض ، وأن هذه المسؤولية ليستعامة ولا مطلقة ، بل لها قواعدها الخاصة التي تتغير تبعاً لحاجات المرفق ,ولضرورة التوفيق بين حقوق الدولة والحقوق الخاصة " . ( )
وتطبيقاًلهذه النظرية فإن أساس القانون الإداري واختصاص القضاء الإداري ، إنمايتعلق بكل نشاط تديره الدولة أو تهيمن على إدارته ويستهدف تحقيق المصلحةالعامة .
والمرفق العام بهذا المعنى هو النشاط الذي تتولاه الدولة أوالأشخاص العامة الأخرى مباشرة أو تعهد به إلى جهة أخرى تحت إشرافهاومراقبتها وتوجيهها وذلك لإشباع حاجات ذات نفع عام تحقيقاً للصالح العام .( )
وقد عزز هذا الاتجاه أن وضع العميد (ديجي) Duguit لأسس نظريته عنالمرافق العامة التي كان لها شأن كبير بين نظريات القانون الإداري حتىباتت تقوم على اعتبار المرفق العام ومقتضيات سيره المبرر الوحيد لوجودنظام قانوني خارج عن المألوف في قواعد القانون الخاص .
وقد تجاوزتهذه النظرية الانتقادات التي وجهت لمعيار التفرقة بين أعمال السلطة وأعمالالإدارة العادية ، فشملت جميع نشاطات الإدارة المتصلة مباشرة بالمرافقالعامة التي يحكمها القانون الإداري .
ويختص القضاء الإداري في نظرالمنازعات الناشئة عنها من قبيل القارات والعقود الإدارية والأعمالالمادية سواء أصدرت عن الدولة أو الأشخاص العامة الأخرى التابعة لها , مادامت تستهدف من هذه الأعمال إشباع حاجات ذات نفع عام تحقيقاً للصالح العام.
مع ضرورة الإشارة إلى استثنائين محدودين في هذا المجال يتعلق الأولبإدارة الدولة أو الأشخاص التابعة لها لأموالها الخاصة فلا تكون في نكونفي هذه الحالة أمام مرفق عام , أما الاستثناء الأخر فيتعلق بعدول الإدارةعن استعمال وسائل القانون العام واستعمالها قواعد القانون الخاص في إدارةنشاط من نشاطاتها وفي هاتين الحالتين تطبق قواعد القانون الخاص, ويختصالقضاء العادي بنظر المنازعات الناشئة عنها .
وقد أيد جانب كبير منفقهاء القانون الإداري هذه النظرية كأساس للقانون الإداري الذي أصبح يسمى" قانون المرافق العامة " وأطلق على أنصارها " مدرسة المرافق العامة " .
ومن أبرز فقهاء هذه المدرسة تيسيه Teissier , ديجي Duguit , وبونار Bonnard وجيز Jeze .

أزمة نظرية المرفق العام
رغمالنجاح الكبير الذي حققته هذه النظرية كأساس للقانون الإداري ومبادئهوأحكامه ومعياراً لتحديد اختصاصات القضاء الإداري , واحتلالها مركزالصدارة بين النظريات الأخرى خلال الربع الأخير من القرن التاسع عشروبدايات العشرين , لم تلبث أن تراجعت بفعل تطور الحياة الإدارية ,والتغييرات التي طرأت في القواعد التي قامت عليها فكرة المرافق العامة ,بتأثير من سياسة الاقتصاد الموجه والمبادئ الاشتراكية وزيادة تدخل الدولةفي النشاط الاقتصادي والاجتماعي وما رافق ذلك من ظهور المرافق الاقتصاديةوالاجتماعية والصناعية والمرافق المهنية المختلفة . ( )
ومن الأسبابالأ

5-تمارس الأشخاص المعنوية العامة جانباً من سلطة الدولة باعتبارها منأشخاصالقانون العام فتتمتع بامتيازات السلطة التي يقررها القانونللجهاتالإدارية فتعتبر قراراتها إدارية ، ويجوز تنفيذها جبراً دونالالتجاء إلىالقضاء ، كذلك تملك حق نزع الملكية للمنفعة العامة أوالاستيلاء المباشركما يجوز لها إبرام العقود الإدارية ، وحيث توجد هذهالسلطة توجد مسؤوليةالشخص المعنوي عن أفعاله الضارة التي قد يتسبب بهاموظفيه .
6- المالالذي تملكه الأشخاص المعنوية العامة يعتبر مالاًعاماً إذا كان مخصصاًللمنفعة العامة ، وبذلك فهو يحظى بالحماية المقررةللمال العام ، ومع ذلكيمكن أن تملك الأشخاص المعنوية العامة أموالاً أخرىخاصة تعد جزءاً منالدومين الخاص ولا تعتبر أموالاً عامة وتخضع لأحكامالقانون الخاص .
7-موظفو الأشخاص المعنوية العامة يعدون موظفين عامينويرتبطون بعلاقةتنظيمية مع الشخص المعنوي إلا إذا نص القانون على خلافذلك، ولا يمنع ذلكمن أن يكون لبعض الأشخاص المعنوية نظام خاص لموظفيهاولوائح خاصة بتأديبهم.
8- لا يترتب على منح الشخصية المعنوية العامةالاستقلال التام عنالدولة إذ تخضع هذه الأشخاص لنظام "الوصاية الإدارية"التي تمارسها السلطةالمركزية في الدولة لضمان احترام هذه الأشخاص للقانونوالسياسة العامةللدولة وعدم تجاوز الغرض الذي من أجله أ نشأت هذه المرافق.
9- نتيجةلتمتع الشخص المعنوي العام بامتيازات السلطة العامةوبالتالي اعتبارهشخصاً من أشخاص القانون العام ، فإن القضاء الإداري يكونهو المختص في نظرالمنازعات الناشئة عن ممارسة نشاطه ، ويخضع كذلك للقيودالتي يفرضهاالقانون الإدراي من ضرورة إتباع إجراءات خاصة في التعاقد أوالطعون فيالقرارات الصادرة منه وغير ذلك من أمور تفرضها الطبيعة الخاصةبنظامالقانون العام .

نهاية الشخص المعنوي العام
الدولةباعتبارهاأهم الأشخاص المعنوية العامة تنقضي شخصيتها بزوال أو فقد ركن منأركانهاالتي تقوم عليها كما لو تفتت إلى عدة دول أو اندمجت بدولة أخرى أوفقدانهالإقليمها أو انعدام السلطة السياسية بسبب الفوضى .
أماالأشخاصالمعنوية الإقليمية فتنتهي بذات الأداة التي نشأت بها ، كما لو صدرقانونيعيد تقسيم الوحدات المحلية فيلغي بعض الأشخاص المعنوية الإقليميةويستحدثغيرها أو يدمجها في بعضها .
أما إذا صدر قانون بحل مجلس إدارة الشخص المعنوي فيظل الشخص المعنوي قائماً حتى يتم اختيار الشخص الجديد .
وتنقضي الشخصية المعنوية المرفقية والمهنية بإلغائها أو حلها بذات طريقة إنشائها أو باندماجها بشخص معنوي مرفقي آخر .
وعندنهايةالشخص المعنوي العام أيا كانت صورته تنتقل أمواله إلى الجهة التيحددهاالقانون أو القرار الصادر بإلغائه أو حله ، وإلا فإن هذه الأموالتنتقل إلىالجهة التي يتبعها هذا الشخص .

لفصل الثاني
أساليب التنظيم الإداري

تنتهجالدولالمختلفة أسلوبين في تنظيمها الإداري هما : المركزية الإداريةواللامركزيةالإدارية . يتجه الأسلوب الأول والأقدم في الظهور نحو حصرالوظيفة الإداريةفي أيدي السلطة التنفيذية وحدها في العاصمة دون وجودسلطات إدارية أخرىمستقلة عنها . بينما يتجه أسلوب اللامركزية الإداريةنحو توزيع الوظيفةالإدارية ومشاركة هيئات وسلطات لامركزية .
وفيما يلي سنتناول بالدراسة المركزية الإدارية ثم اللامركزية الإدارية وذلك في مبحثين .

المبحث الأول
المركزية الإدارية
المركزيةالإداريةهي أول النظم التي اتبعتها الدول في الحكم والإدارة ، وتقومالمركزية علىأساس التوحيد وعدم التجزئة ، وفي المجال الإداري يقصد بهاتوحيد النشاطالإداري وتجميعه في يد السلطة التنفيذية في العاصمة. ( )
وتقومالسلطةالتنفيذية في هذا النظام بالسيطرة على جميع الوظائف الإدارية منتوجيهوتخطيط ورقابة وتنسيق ، وفي النظام المركزي تلتزم السلطة الدنيابالقراراتالتي تصدر عن السلطة العليا ويساعد على هذه الخاصة الترتيب الذييسودالسلطة التنفيذية وتقسيم الموظفين رؤساء ومرؤوسين إلى درجات يعلوبعضهابعضاً في سلم إداري منتظم ، يخضع كل مرؤوس فيه لرئيسه خضوعاً تاماًوينفذأوامره ويعمل تحت إشرافه وتوجيهاته .
ولا تعني المركزية أنتقومالسلطة التنفيذية في العاصمة بجميع الأعمال في أنحاء الدولة ، بلتقتضيوجود فروع لهذه السلطة غير أن هذه الفروع لا تتمتع بأي قدر منالاستقلال فيمباشرة وظيفتها وتكون تابعة للسلطة المركزية في العاصمةومرتبطة بها .
المطلب الأول :أركان المركزية الإدارية
تقوم المركزية الإدارية على ثلاثة عناصر هي : تركيز الوظيفة الإدارية في يد الحكومة والتدرج الهرمي والسلطة الرئاسية .
أولاً : تركيز الوظيفة الإدارية في يد الحكومة المركزية
تتركزفيهذا النظام سلطة مباشرة الوظيفة الإدارية في يد السلطة التنفيذيةبالعاصمة،وتعاونها في ذلك الهيئات التابعة لها في الأقاليم الأخرى تحتإشراف ورقابةالسلطة المركزية، ولا توجد في هذا النظام أشخاص معنوية عامةمحلية أومرفقية مستقلة عن السلطة المركزية .
ومن ثم لا توجد مجالسمحليةمنتخبة أو هيئات عامة يمكن أن تدير المرافق العامة ، وتتركز سلطةاتخاذالقرارات وأداء المرافق العامة في يد الوزراء وممثليهم التابعينلهموالمعنيين منهم تحت رقابتهم وإشرافهم .
ثانياً : التدرج الهرمي
يقومالنظامالمركزي على أساس التدرج الهرمي في الجهاز الإداري ومقتضاه أن يخضعموظفيالحكومة المركزية بشكل متدرج ومتصاعد ، تكون الدرجات الدنيا تابعةللأعلىمنها تحت قمة الجهاز الإداري وهو الوزير .
وللسلطات العليا حقإصدارالأوامر والتعليمات للجهات الدنيا ويخضع كل مرؤوس خضوعاً تاماً ،ويتجهمجال الطاعة في داخل النظام المركزي إلى درجة كبيرة فالرئيس يباشررقابةسابقة ولاحقة على أعمال المرؤوس كما أن للرئيس صلاحية تعديلالقراراتالصادرة من مرؤوسيه وإلغائها بالشكل الذي يراه مناسباً .
وهذهالدرجاتتكون ما يسمى بنظام التسلسل الإداري الذي يبين التمايز بين طبقتيالرؤساءوالمرؤوسين ويبرز علاقة التبعية والسلطة الرئاسية .
ثالثاً : السلطة الرئاسية
السلطةالرئيسيةle pouvior herachique ضمانه معترف بها للرؤساء الإداريين ينضمهاالقانونفيوفر وحدة العمل وفعاليته واستمراريته. ( ) وتعتبر السلطةالرئاسية الوجهالمقابل للتبعية الإدارية وهي تتقرر بدون نص وبشكل طبيعيغير أنها من جانبآخر ترتب مسؤولية الرئيس عن أعماله مرؤوسية وبالتالي عدمإمكانية تهربه منهذه المسؤولية .( )
والسلطة الرئاسية من أهم ركائزالنظام المركزي ،إلا أنها سلطة ليست مطلقة وليست على درجة واحدة من القوةفهي تتأثر بصاحبالسلطة ومركزه في السلم الإداري وبنوع الوظيفة التييمارسها .
والسلطة الرئاسية تتحلل إلى مجموعة من الاختصاصات بعضها يتعلق بشخص المرؤوس والآخر منها يتعلق بأعماله :
أ- سلطة الرئيس على شخص مرؤوسيه
تتضمنسلطةالرئيس على أشخاص مرؤوسه الكثير من الاختصاصات منها ما يتعلق بالحقفيالتعيين والاختيار ، وحق الرئيس في تخصيص مرؤوسيه لأعمال معينة . كماتتضمنسلطة نقل الموظف وترقيته وإيقاع العقوبات التأديبية عليه والتي قدتصل إلىحد عزله أو حرمانه من حقوقه الوظيفية ، في حدود ما يسمح بهالقانون .
ب- سلطة الرئيس على أعمال مرؤوسيه
تشملهذه السلطة فيحق الرئيس في توجيه مرؤوسيه عن طريق أصدار الأوامروالتوجيهات إليهم قبلممارسة أعمالهم وسلطة مراقبة تنفيذهم لهذه الأعمالوالتعقيب عليها وتشملهذه السلطات .
1- سلطة الأمر :
يملك الرئيسإصدار الأوامروالتعليمات ، ويعتبر اختصاصه هذا من أهم مميزات السلطةالرئاسية ، ذلك أنإصدار الأوامر عمل قيادي له أهمية كبرى في سير الأعمالالإدارية ، وعلىوجه العموم نجد أن السلطة الرئاسية تتصف أساساً بأنها سلطةآمره لكونهاتقوم على إصدار أوامر ملزمة للمرؤوسين .( )
2- سلطة الرقابة والتعقيب
سلطةالرئيسفي الرقابة على أعمال مرؤوسية تتمثل بحقه في إجازة أعمالهم أوتعديلهمقراراتهم أو إلغائها وسحبها كما يملك أيضاً الحلول محلهم إذااقتضى العملذلك . وتمتدد رقابة الرئيس على أعمال مرؤوسية لتشمل ملائمةهذا العمل أوالتصرف ومقتضيات حين سير المرفق العام . ( )
ووسيلةالرئيسي في رقابتهعلى مرؤوسيه تتمثل بالتقارير التي يقدمها الموظفين عنأعمالهم بصورة دوريةأو بوساطة التقارير التي يضعها المفتشون ويطلعونالسلطة الرئاسية عليها ،قد يمارسها الرئيس عن طريق الشكاوي التي يقدمهاإليه الأفراد الذين أصابهمالضرر نتيجة تصرفات مرؤوسيه .

المطلب الثاني: صور المركزية الإدارية
تتخذ المركزية الإدارية صورتان : التركيز الإداري وعدم التركيز الإداري
أولاً : التركيز الإداري la concentration
وهي الصورة البدائية للمركزية الإدارية ، ويطلق عليها أيضاً المركزية المتطرفة أو الوزارية، لإبراز دور الوزارة في هذا النظام .( )
ومعنىالتركيزالإداري أن تتركز سلطة اتخاذ القرارات في كل الشؤون الإدارية بيدالوزراءفي العاصمة ، بحيث لا يكون لأية سلطة أخرى تقرير أي أمر من الأمور، إنمايتعين على كافة الموظفين في الأقاليم الرجوع إلى الوزير المختصلإصدارالقرار .
وينحصر دور الموظفين في الجهاز الإداري في تقديمالمقترحاتوالآراء في المساءل المطروحة عليهم وانتظار ما يقرره الوزيرالمختص بشأنها، وتنفيذ هذه القرارات .
ولا شك أن هذه الصورة منالتركيز الشديد تضربمصالح الأفراد وتعرقل عمل الإدارة فمن غير المتصور أنتتخذ جهة إداريةواحدة كافة القرارات في كل أنحاء الدولة وتكون هذهالقرارات ملائمة ومناسبةلظروف العمل الإداري وتوفر حلاً لمشاكل الأفراد .
لذلك هجرت أغلب الدول هذه الصورةمن المركزية الإدارية إلى الصور المعتدلة للمركزية الإدارية وهي عدم التركيز الإداري .
ثانياً : عدم التركيز الإداري la deconcentration
يطلقعلىهذه الصورة من المركزية الإدارية ألا وزارية أو المركزية المعتدلة. ()ومقتضاها تخفيف العبء عن الحكومة المركزية بتخويل بعض الموظفين فيالأقاليمالمختلفة سلطة البت في بعض الأمور ذات الطابع المحلي دون الحاجةللرجوعللوزير المختص في العاصمة .
إلا أن هذه الصورة من المركزية لاتعنياستقلال هؤلاء الموظفين عن الوزير ، فهم يبقون خاضعين لسلطتهالرئاسية ولهأن يصدر إليهم القرارات الملزمة وله أن يعدل قراراتهم أويلغيها ، وكل مافي الأمر أن عدم التركيز الإداري يخفف من العبء علىالوزارات والإداراتالمركزية وأن بعض القرارات الإدارية أصبحت تتخذ منممثلي الوزراء فيالأقاليم بدلا من أن تتخذ من الوزراء أنفسهم .
ومنثم يختلف عدمالتركيز الإداري عن اللامركزية الإدارية إذ تتعدد السلطاتالإدارية فياللامركزية الإدارية نظراً لتعدد الأشخاص المعنوية ، وتختص كلسلطة بجانبمن الوظيفة الإِدارية في الدولة ، حيث يتم توزيع الاختصاصاتعلى هذاالأساس.( )
وعلى أي حال فإن هذه الصورة من المركزية أفضل منالتركيزالإداري وهي مرحلة انتقال صوب نظام اللامركزية الإدارية ، وهيالصورةالباقية في إطار نظام المركزية الإدارية .
ولعل من أبرز وسائل تحقيق عدم التركيز الإداري نظام تفويض الاختصاص ، الذي سنتناوله في هذا الجزء من الدراسة .
المطلب الثالث: تفويض الاختصاص
تستلزمضروراتالعمل الإداري وحسن سير المرافق العامة أن يفوض بعض الموظفينالمختصين بعضأعمالهم إلى موظفين آخرين غالباً ما يكونون مرؤوسين بالنسبةلهم . ويقصدبالتفويض أن يعهد صاحب الاختصاص بممارسة جزء من اختصاصاته إلىأحد مرؤوسيه. بشرط أن يسمح القانون بإجراء هذا التفويض وأن تكون ممارسةالاختصاصالمفوض تحت رقابة الرئيس الإداري صاحب الاختصاص الأصيل .
وللتفويض مزايا عدة فهو من جانب يخف
وللتفويضمزاياعدة فهو من جانب يخفف العبء عن الرئيس صاحب الاختصاص الأصيل ، فهويقومبنقل جزء من اختصاصه في مسألة معينة إلى أحد مرؤوسيه أو جهة أو هيئةما .
ويؤديمن جانب آخر إلى تحقيق السرعة والمرونة في أداء الأعمالمما يسهل علىالأفراد قضاء مصالحهم ويدرب المرؤوسين على القيام بأعمالالرؤساء، فينميفيهم الثقة والقدرة على القيادة. ( )
أولا: شروط التفويض
للتفويض شروط عامة استقر على إبرادها الفقه وأحكام القضاء، يجب مراعاتها حتى يكون التفويض صحيحاً هي :
1-التفويضلا يكون إلا بنص : يلزم حتى يكون التفويض صحيحاً أن يسمح القانونبالتفويض، فإذا منح القانون الاختصاص إلى جهة معينة ليس لهذه الجهةالتنازل عن هذاالاختصاص أو تفويضه إلى سلطة أخرى إلا إذا أجاز القانونذلك ومن الضروري أنيصدر قرار صريح من الجهة صاحبة الاختصاص الأصيل عنرغبتها في استخدامالتفويض الذي منحه لها القانون .
2- التفويض يجبأن يكون جزئياً : فلايجوز أن يفوض الرئيس الإداري جميع اختصاصاته لأن هذايعد تنازلاً من الرئيسعن مزاولة جميع أعماله التي أسندها إليه القانون .
3-يبقى الرئيسالمفوض مسؤولاً عن الأعمال التي فوضها بالإضافة إلى مسؤوليةالمفوض إليه ،تطبيقاً لمبدأ أن التفويض في السلطة ولا تفويض في المسؤولية.
والمرؤوسالمفوض إليه لا يسأل عن تصرفاته بشأن السلطات المفوضةإليه إلا أمام رئيسهالمباشر الذي قام بالتفويض( ) ولا تنصرف المسؤوليةإلى أعلى منه وفقاًلمبدأ وحدة الرئاسة والأمر .
4- لا يجوز للمفوضإليه أن يفوض غيره ،فالتفويص لا يتم إلا لمرة واحدة، ومخالفة هذه القاعدةتجعل القرار الإداريالصادر من المفوض إليه الثاني معيباً بعدم الاختصاص .
5- التفويض مؤقتوقابل للرجوع فيه من جانب الرئيس لأن الأصل هو عدمالتفويض والاستثناء هوالتفويض الذي لا يستطيع الرئيس دائماً إلغاءه بقرارويسترد اختصاصه.
وتثاربشأن التفويض مشكلة سلطة الجهة المفوضة "بكسرلواو " على اختصاصات المفوضإليه " المرؤوس " فهل للسلطة صاحبةالاختصاص الأصلي أن تلغي قرارات السلطةالمفوض إليها .
ذهب جانب منالفقهاء إلى عدم السماح بتوجيه تعليماتإلى المرؤوسين تتعلق بالاختصاصالمفوض إليهم على أساس أن الموظف الذي قامبالتفويض لا يعتبر رئيسياًإدارياً بالنسبة للقرارات الصادرة طبقاً للتفويضعلى أساس أن المرؤوسيعتبر كأنه الرئيس نفسه وعندئذ فإن قراراته واجبةالاحترام. ( )
بينماذهب جانب آخر من الفقهاء إلى أن الأصيل يبقى لهالحق في التعقيب علىالقرارات الصادرة عن المفوض إليه إذا كان الأخيرمرؤوساً له ، لأن التفويضلا يقطع العلاقة الرئاسية بين الرئيس والمرؤوسولا يحول دون ممارسة الرئيسلاختصاصه في التوجيه والرقابة السابقة واللاحقةعلى أعمال مرؤؤس.
وقديحصل بعض الخلط بين التفويض والحلول لأن الاثنينيساهمان في تسهيل سيرالعمل الإداري وضمان سير المرافق العامة بانتظامواطراد كما أن كل منهمايعني ممارسة أحد الموظفين لاختصاصات موظف آخر .
إلاأن هناك الكثيرمن أوجه الاختلاف بين الحلول والتفويض فالحلول يكون في حالةغياب صاحبالاختصاص الأصيل أياً كان سبب الغياب اختيارياً كما في حالةالإجازة أوإجبارياً كما في حال المرض فيحل محل الموظف في ممارسة هذهالاختصاصات منحدده المشرع. أما في حالة التفويض فإن الرئيس المفوض يكونحاظراً وليسغائباً .
كما أن التفويض يتحقق بقرار يصدر من الرئيسالمفوض إلىالمفوض إليه في حين لابد للحلول أن يقترن بنص وأن تكون أسبابهصحيحة ويصبحالحلول مستحيلاً إذا لم ينظمه المشرع .( )
وفي تفويض الاختصاص يأخذ القرار الصادر درجة المفوض إليه ، أما في الحلول فتكون القرارات الصادرة في مرتبة قرارات الأصيل الغائب .
وفيالتفويضيكون الرئيس المفوض مسؤولاً عن أخطاء المفوض إليه لأن الرئيسيمارس الرقابةالرئاسية على المفوض إليه بينما لا يكون الأصيل الغائبمسؤولاً عن أخطاء منحل محله لأنه لا يملك أي سلطة رئاسية بالنسبة لتصرفاتالأخير ولأن مصدرسلطته القانون وليس الأصيل وحيث توجد السلطة توجدالمسؤولية .
ومنالملاحظ أن تفويض الاختصاص لا يعدو أن يكون تخفيفاًعن كاهل الرؤساءومساعدتهم في تسيير أعمالهم وهذا الغرض لا يجعل المرؤوسممارساً لاختصاصمانع للتعقيب والرقابة ، ونرى أنه لا مانع من قيام الرئيسالمفوض بمراجعةقرارات مرؤوسيه وتوجيههم من خلال إصدار الأوامر والتعليماتالتي تتعلقبالاختصاص المفوض ليطمئن إلى سلامة العمل من الناحية القانونية، خاصة وإنمسؤولية الرئيس المفوض تبقى قائمة عما قام بتفويضه من اختصاص ،لأن لاتفويض في المسؤولية كما بينا سابقاً .
ثانياً:أنواع التفويض
التفويض على نوعين " تفويض اختصاص و تفويض توقيع "
1-تفويضالاختصاص : هذا النوع من التفويض ينقل السلطة بأكملها إلى المفوضإليه ،وهذا يمنع الأصيل المفوض من ممارسة الاختصاص الذي تم تفويضه أثناءسريانالتفويض .
وفي هذه الصورة من التفويض تكون قرارات المفوض إليهفي نطاقالتفويض منسوبه إلى المفوض إليه وتأخذ مرتبة درجته الوظيفية ،ويوجه تفويضالاختصاص إلى المفوض إليه بصفتة لا بشخصية فلا ينتهي التفويضبشغل موظف آخرلوظيفة المفوض إليه
2-تفويض التوقيع : وهو تفويض شخصييأخذ بعينالاعتبار شخصية المفوض إليه ، فهو ينطوي على ثقة الرئيس به ومنثم فهوينتهي بتغير المفوض أو المفوض إليه ، كما أن هذا التفويض يسمحللمفوض إليهبممارسة الاختصاصات المفوضة باسم السلطة " بكسرالولو " ولايمنع ذلك منممارسة الرئيس المفوض ذات الاختصاص رغم التفويض كما أنالقرارات الصادرة فينطاق التفويض تأخذ مرتبة قرارات السلطة المفوضة .
التفويض والحلول :
يقتصربالحلولأن يصبح صاحب الاختصاص الأصيل عاجزاً لسبب من الأسباب عن ممارسةاختصاصهكأن يصاب بعجز دائم أو بمرض أو غيره ، فيحل محله في مباشرة كافةاختصاصاتهموظف آخر حدده القانون سلفاً .
وقد يحصل الحلول بان تحل إحدى الجهات الإدارية محل جهة إدارية أخرى

المطلب الرابع: تقييم المركزية الإدارية
درج بعض الفقهاء على إبراز مزايا النظام المركزي بينما ذهب البعض نحو إبراز عيوبه ، ونعرض فيما يلي أهم تلك المزايا والعيوب .
أولاً : مزايا المركزية الإدارية :-
1-النظامالمركزي يقوي سلطة الدولة ويساعدها في تثبيت نفوذها في كافة أنحاءالدولة ،ولا شك أن هذا النظام له ما يبرره في الدول الناشئة حديثاً ،والتي تحتاجلتقوية وتدعيم وحدتها. ( )
2- المركزية أسلوب ضروريلإدارة المرافقالعامة القومية التي لا يتعلق نشاطها بفئة معينة أو إقليممعين كمرفق الأمنأو الدفاع أو المواصلات .
3- المركزية تؤدي إلىتوحيد النظموالإجراءات المتبعة في كافة أنحاء الدولة كونها تتأتى من مصدرواحد ، ممايمكن الموظفين من الإلمام بكافة الأوامر والتعليمات اللازمةلتنفيذ الوظيفةالإدارية .
4- يؤدي هذا الأسلوب إلى التقليل منالنفقات والحد فيالإسراف لعدم الحاجة إلى المجالس والهيئات اللامركزيةوخبرة موظفي السلطةالمركزية وقلة عددهم .
5- تحقيق العدل والمساواة في المجتمع لإشراف الحكومة المركزية على المرافق العامة ونظرتها الشمولية البعيدة عن المصالح المحلية .
ثانيا : عيوب المركزية الإدارية :-
1-يؤديهذا النظام إلى إشغال الإدارة المركزية أو الوزراء بمسائل قليلةالأهميةعلى حساب المهام الأكثر أهمية في رسم السياسة العامة لوزاراتهم .
2-المركزيةالإدارية لا تتماشى مع المبادئ الديمقراطية القائلة بضرورة أنتدار الوحداتالمحلية من خلال سكان هذه الوحدات عن طريق مجالس منتخبة منبينهم .
3-المركزية الإدارية وبسبب تركز السلطة بيد الوزراء وفئةقليلة من الرؤساءوالإداريين في العاصمة تؤدي إلى قتل روح المثابرةوالإبداع لدى الموظفينالآخرين لأن دورهم ينحصر بتنفيذ الأوامر والتعليماتالصادرة من السلطةالمركزية ، وعدم مشاركتهم فيها .
4- المركزية تؤديإلى زيادة الروتينوالبطء في اتخاذ القرارات الإدارية المناسبة وفي الوقتالمناسب ، لاستئثارالسلطة المركزية بسلطة اتخاذ كافة القرارات في الدولةوبعد مصدر القرار فيأكثر الأوقات عن الأماكن المراد تطبيق القرار فيها ،وغالباً ما تأتي هذهالقرارات غير متلائمة مع طبيعة المشكلات المراد حلها.

المبحث الثاني
اللامركزية الإدارية
يقومهذا النظامعلى أساس توزيع الوظيفة الإدارية بين الحكومية المركزية فيالعاصمة وبينأشخاص الإدارة المحلية في الأقاليم ، وتتمتع هذه الأشخاصبالشخصيةالمعنوية المستقلة ، مع خضوعها لرقابة الحكومة المركزية .
ففيهذاالنظام تتمتع السلطة المحلية بقدر من الاستقلال في ممارسةاختصاصاتهافتحتفظ الإدارة المركزية بإدارة بعض المرافق العامة القوميةوتمنح الأشخاصالمعنوية المحلية سلطة إنشاء وإدارة بعض المرافق العامة ذاتالطابع المحلي.
وعلى ذلك تظهر في هذا النظام إلى جانب الدولة أوالإدارة المركزيةأشخاص معنوية محلية أو مرفقية يطلق عليها بالإدارةاللامركزية أو السلطاتالإدارية اللامركزية.
المطلب الأول: صور اللامركزية الإدارية
هناك صورتان أساسيتان للامركزية الإدارية " اللامركزية المحلية أو الإقليمية ، واللامركزية المصلحية أو المرفقية " .
أولاً : اللامركزية الإقليمية أو المحلية:
ومعناهاأنتمنح السلطات المركزية إلى جزء من إقليم الدولة جانب من اختصاصاتهافيإدارة المرافق والمصالح المحلية مع تمتعها بالشخصية المعنويةوالاستقلالالمالي والإداري .
وتستند هذه الصورة إلى فكرة الديمقراطيةالتيتقتضي إعطاء سكان الوحدات المحلية الحق في مباشرة شؤونهم ومرافقهمبأنفسهمعن طريق مجالس منتخبة منهم .
وتقوم اللامركزية الإقليمية أو المحلية على ثلاث عناصر :
1- مصالح محلية أو إقليمية متميزة :
يتممنحالشخصية المعنوية للوحدات المحلية لاعتبارات إقليمية أو محلية ، يجدالمشرعأن من الأفضل أن تباشرها هيئات محلية معينة وإسناد إدارتها إلىسكان هذهالوحدات أنفسهم . ولاشك أن سكان هذه الوحدات أدرى من غيرهمبواجباتهم وأقدرعلى إدارة هذه المرافق وحل مشكلاتها ، كما أن هذا الأسلوبيمنح الإدارةالمركزية فرصة التفرغ لإدارة المرافق القومية . ويتم تحديداختصاصاتالهيئات المحلية بقانون ولا يتم الانتقاص منها إلا بقانون آخر ،وهي تشملمرافق متنوعة وتتضمن كافة الخدمات التي تقدم لمكان الوحداتالمحلية كمرفقالصحة والتعليم والكهرباء والماء وغيرها .
2- أن يتولى سكان الوحدات المحلية إدارة هذه المرافق :
يجبأنيتولى سكان الوحدات المحلية إدارة هذا النوع من المرافق بأنفسهم وانيتمذلك باختيار السلطات المحلية من هؤلاء السكان وليس عن طريق الحكومةأوالإدارة المركزية ... ويذهب أغلب الفقهاء إلى ضرورة أن يتم اختيارأعضاءالمجالس المحلية عن طريق الانتخابات تأكيداً لمبدأ لديمقراطية وإنكان هذاهو الأصل فإنه ليس هناك مانع من مشاركة أعضاء معينين ضمن هذهالمجالسلتوفير عناصر ذات خبرة وكفاءة شرط أن تبقى الأغلبية للعناصرالمنتخبة،خاصة وإن الانتخاب يتطلب قدر كبير من الوعي والثقافة مما لايتوفر غالباًفي سكان الوحدات المحلية .
3- استقلال الوحدات المحلية :
إذاكانمن الضروري في هذه الأيام أن يكون اختيار أعضاء المجال المحلية عنطريقسكان هذه الوحدات فإن الأكثر أهمية أن تستقل الهيئات اللامركزية فيمباشرةعملها عن السلطة المركزية ، فالمرافق اللامركزية لا تخضع لسلطةرئاسة أعلى.إلا أن ذلك لا يعني الاستقلال التام للهيئات المحلية عنالسلطات المركزية، فالأمر لا يعدو أن يكون الاختلاف حول مدى الرقابة التيتمارسها السلطاتالمركزية على الهيئات المحلية في النظم اللامركزية إذ لابدمن تمتع هذهالهيئات باستقلال كافٍ في أدائها لنشاطها .
وقد أطلق الفقهاء على الرقابة التي تمارسها السلطة المركزية على الهيئات اللامركزية الوصاية الإدارية la tutelle administrative .
ثانياً : اللامركزية المرفقية:
يجدالمشرعفي أحيان كثيرة أنه من الضروري أن يمنح بعض المشاريع والمرافقوالمصالحالعامة الشخصية المعنوية وقدر من الاستقلال عن الإدارية المركزيةمع خضوعهالإشرافها ، كمرفق البريد والتلفون والكهرباء والإذاعة والجماعات، لتسهيلممارستها لنشاطاتها بعيداً عن التعقيدات الإدارية .
وتمارساللامركزيةالمرفقية نشاطاً واحداً أو أنشطة متجانسة كما هو الحال فيالهيئاتوالمؤسسات العامة على عكس اللامركزية المحلية التي تدير العديد منالمرافقأو الأنشطة غير المتجانسة. ( )
ولا يستند هذا الأسلوب علىفكرةالديمقراطية إنما هي فكرة فنية تتصل بكفاءة إدارة المرفق وعلى ذلكليس منحاجة للأخذ بأسلوب الانتخابات في اختيار رؤساء أو أعضاء مجالسإدارة هذهالهيئات العامة .
هذا ويحرص المشروع دائماً تكون ممارسةهذه المؤسساتلنشاطها ضمن الحدود والاختصاصات التي أجازها ولا يمكن مباشرةنشاط آخر أوالتوسيع من اختصاصاتها .
المطلب الثاني :التمييز بين الوصاية الإدارية والسلطة الرئاسية
أطلقجانبمن الفقه على الرقابة التي تمارسها السلطات المركزية علىالهيئاتاللامركزية مصطلح الوصايا الإدارية ( ) إلا إن هذا المصطلح منتقدعند جانبآخر من الفقهاء ويرون أن يستبدل بمصطلح الرقابة الإدارية lecontroladministrative وذلك لوجود اختلاف بين المراد بالوصاية في القانونالخاص ،وبين الوصاية الإدارية في القانون العام ، فالأولى تتعلق بحمايةالأفرادناقصي الأهلية أما الوصايا الإدارية فتترتب على الهيئات المحلية،وهذهالهيئات تتمتع بأهلية كاملة بصفتها شخصية معنوية معتبرة .
ونرى إزاء هذا الاختلاف البين أن مصطلح الرقابة الإدارية هو الأجدر على وصف العلاقة بين السلطة المركزية والهيئات المحلية .
والرقابةالإداريةفي النظام اللامركزي تختلف عن السلطة الرئاسية التي تعتبر أحدعناصرالمركزية الإدارية , فالسلطة الرئاسية كما سبقت الإشارة علاقةالتبعيةوالتدرج الرئاسي بين الموظف ورئيسه . أما في النظام اللامركزي فإنالموظفينفي الدوائر والهيئات المحلية لا يدينون بالطاعة لأوامر السلطةالمركزية علىخلاف الأمر في السلطة الرئاسية ، لأن هذه الهيئات تتمتعبشخصية معنويةتجعلها بمنأى عن الخضوع التام لتوجيهات السلطة المركزية ،ولكنها لا تتخلىعن الرقابة اللاحقة التي تمارسها على أعمال الهيئاتالمحلية .
ولايمكن اعتبار هذا الاستقلال منحه من الهيئات المركزيةبل هو استقلال مصدرهالقانون أو الدستور ( ) ويقود هذا الاستقلال إلىأعضاء الرئيس الذي يملكالوصايا من المسؤولية المترتبة من جراء تنفيذالمرؤوس لتوجيهاته إلاالمرؤوس لتوجيهاته غلا في الأحوال التي يحددهاالقانون. ( )
كما تختلف( الوصاية الإدارية ) عن السلطة الرئاسية فيأنه لا يجوز للسلطة المركزيةتعديل القرارات التي تصدرها الهيئات المحليةوكل ما تملكه توافق عليهابحالتها أو ترفضها. ( )
فإن حاولت السلطةالمركزية فرض رئاستها علىالمرافق اللامركزية بالتعرض لقراراتها بالتعديلأو إلغائها في غير الحدودالقانونية كان لهذه الأخيرة الاعتراض على ذلك .
وفيذلك ورد في حكملمحكمة القضاء الإداري المصري " إن من المسلم به فقهاًوقضاء إن علاقةالحكومة المركزية بالمجالس البلدية والقروية إن هي إلاوصاية إدارية وليستسلطة رئاسية ، وبناء على ذلك فإن الأصل إن وزير الشؤونالبلدية والقروية لايملك بالنسبة لقرارات هذا المجلس سوى التصديق عليهاكما هي ، أو عدمالتصديق عليها كما هي ، دون أن يكون له حق تعديل هذهالقرارات".( )
وأخيراًفإن سلطة الوصايا تملك الحلول محل الوحداتالمحلية عندما تهمل الأخيرة فيممارسة اختصاصاتها أو تخل بالتزاماتهافترفض اتخاذ إجراء معين كان الواجبعليها طبقاً للقوانين واللوائح ، حتىلا يتعطل سير المرافق العمامة تحريرالسلطة المركزية محل الوحداتاللامركزية لتتخذ الإجراء المطلوب وذلك باسمالوحدات اللامركزية ولحسابها.
ولخطورة هذه السلطة وحتى لا تتعسفالسلطة المركزية في ممارسة حقالحلول ، درج القضاء على القول بضرورة وجودنص قانوني صريح يلزم الوحدةاللامركزية بالقيام بالعمل أو بإجراء التصرفوامتناعها عن ذلك ، وقيامالسلطة الوصايا بتوجيه إنذار مكتوب إلى الوحدةاللامركزية الممتنعة تدعوهاإلى وجوب القيام بالعمل أو الإجراء الذي يفرضهالقانون ( )
المطلب الرابع:تقييم اللامركزية الإدارية
نظام اللامركزية الإدارية له الكثير من المزايا إلا أن من الفقهاء من أبرز له بعض العيوب وهو ما نبينه في هذه الدراسة :
أولا: مزايا اللامركزية الإدارية :
1- يؤكد المبادئ الديمقراطية في الإدارة : لأنه يهدف إلى اشتراك الشعب في اتخاذ القرارات وإدارة المرافق العامة المحلية .
2-يخففالعبء عن الإدارة المركزية . إذ أن توزيع الوظيفة الإدارية بينالإدارةالمركزية والهيئات المحلية أو المرفقية يتيح للإدارة المركزيةالتفرغ لأداءالمهام الأكثر أهمية في رسم السياسة العامة وإدارة المرافقالقومية .
3-النظام اللامركزي أقدر على مواجهة الأزمات والخروج منها. سيما وأنالموظفين في الأقاليم أكثر خبرة من غيرهم في مواجهة الظروفوالأزماتالمحلية كالثورات واختلال الأمن ، لما تعودوا عليه وتدربوا علىمواجهتهوعدم انتظارهم تعليمات السلطة المركزية التي غالباً ما تأتيمتأخرة .
4-تحقيق العدالة في توزيع حصيلة الضرائب وتوفير الخدمات فيكافة أرجاء الدولة، على عكس المركزية الإدارية حيث تحظى العاصمة والمدنالكبرى بعناية أكبرعلى حساب المدن والأقاليم الأخرى .
5- تقدماللامركزية الإدارية حلاًلكثير من المشاكل الإدارية والبطء والروتينوالتأخر في اتخاذ القراراتالإدارية وتوفر أيسر السبل في تفهم احتياجاتالمصالح المحلية وأقدر علىرعايتها .
ثانياً : عيوب اللامركزية الإدارية :-
1- يؤدي هذا النظام إلى المساس بوحدة الدولة من خلال توزيع الوظيفة الإدارية بين الوزارات والهيئات المحلية .
2-قدينشأ صراع بين الهيئات اللامركزية والسلطة المركزية لتمتع الاثنينبالشخصيةالمعنوية ولأن الهيئات المحلية غالباً ما تقدم المصالح المحليةعلى المصلحةالعامة .
3- غالباً ما تكون الهيئات اللامركزية أقل خبرةودراية منالسلطة المركزية ومن ثم فهي أكثر إسرافاً في الإنفاق بالمقارنةمع الإدارةالمركزية .
ولا شك أن هذه الانتقادات مبالغ فيها إلى حدكبير ويمكنعلاجها عن طريق الرقابة أو الوصايا الإدارية التي تمارسهاالسلطة المركزيةعلى الهيئات اللامركزية والتي تضمن وحدة الدولة وترسمالحدود التي لاتتجاوزها تلك الهيئات .
وفي جانب آخر يمكن سد النقصفي خبرة الهيئاتاللامركزية من خلال التدريب ومعاونة الحكومة المركزية ممايقلل من فرصالإسراف في النفقات والأضرار بخزينة الدولة.
ويؤكد ذلك أن اغلب الدول تتجه اليوم نحو الأخذ بأسلوب اللامركزية الإدارية على اعتبار أنه الأسلوب الأمثل للتنظيم الإداري .
الباب الثاني
نشاط الإدارة العامة

حضيتمشكلةتحديد نشاط الإدارة العامة ونشاط الأفراد بالاهتمام رجال الدولةوالمفكرينمنذ نشأت الدولة وحتى الوقت الحاضر ، وقد اختلفت غلبة أحدالنشاطين علىالأخر تبعا للأفكار السياسية السائدة في المجتمع.
ولعلالتطورالاقتصادي والاجتماعي والسياسي وازدياد تدخل الدولة في هذهالمجالاتالمختلفة قاد بالضرورة إلى وضع الوسائل المناسبة لإدارة الدولةفي هذهالمجالات المختلفة قاد بالضرورة إلى وضع الوسائل المناسبة لإدارةالدولةونشاطها ، وفقاً للفلسفة السياسية التي تؤمن بها الأنظمة السياسية.
وقدبرز دور الدولة من خلال وظيفتين أساسيتين تقوم بهما الإدارةالأولى منهاسلبية تتمثل بالضبط الإداري والذي يقوم على مراقبة وتنظيمنشاط الأفرادحفاظاً على النظام العام . أما الوظيفة الثانية فهي وظيفةإيجابية تتمثلبإدارة المرافق العامة والوفاء بحاجات الأفراد وإشباعرغباتهم.
وسنبين في هذا الباب هاتين الوظيفتين في فصلين متتاليين.
الفصل الأول: الضبط الإداري .
الفصل الثاني : المرفق العام .

الفصل الأول
الضبط الإداري

نتناولفيهذا القسم في الدراسة الجوانب المختلفة للضبط الإداري ، فنعرضلماهيتهوأغراضه ووسائل وحدود سلطات الضبط الإداري ،( ) وذلك في ثلاثةمباحث كمايلي :-

المبحث الأول : ماهيته الضبط الإداري
المبحث الثاني: أغراض ووسائل الضبط الإداري
المبحث الثالث: حدود سلطات الضبط الإداري

المبحث الأول
ماهية الضبط الإداري

لبيان ماهية الضبط الإداري نعرض أولا لتعريفه وتمييزه عما يشتبه به وأخيراً نبين أنواعه.
المطلب الأول: التعريف بالضبط الإداري .
يقصدبالضبطالإداري بمعناه العام مجموعة الإجراءات والأوامر والقرارات التيتتخذهاالسلطة المختصة للمحافظة على النظام العام بمدلولاته الثلاثة "الأمن –الصحة – السكينة " .
ويلاحظ أن المشرع سواء في فرنسا أو مصرأو فيالعراق ، لم يضع تعريفاً محدداً للضبط الإداري ، وإنما اكتفى بتحديدأغراضه، وترك تعريفه للفقه والقضاء.
وفى هذا المجال يعرف Delaubadere الضبطالإداري بأنه : " مظهر من مظاهر عمل الإدارة يتمثل فيتنظيم حريات الأفرادحماية للنظام العام . (1)
بينما يتجه الفقهاءالعرب ومنهم الدكتورطعيمة الجرف إلى تعريفه بأنه " وظيفة من أهم وظائفالإدارة تتمثل أصلا فيالمحافظة على النظام العام بعناصره الثلاثة الأمنالعام والصحة العامةوالسكنية العامة عن طريق إصدار القرارات اللائحيةوالفردية واستخدام القوةالمادية مع ما يتبع ذلك من فرض قيود على الحرياتالفردية تستلزمها الحياةالاجتماعية " ( ) بينما يعرفه الدكتور صبيح بشيرمسكوني بأنه " مظهر منمظاهر نشاط الإدارة العامة يراد به ممارسة هيئاتإدارية معينة اختصاصات فرضقيود على حريات الأفراد وحماية للنظام العام".( )
وأيا كان الأمر فانالضبط الإداري نظام وقائي تتولى فيهالإدارة حماية المجتمع من كل ما يمكنأن يخل بأمنه وسلامته وصحة أفرادهوسكينتهم ، ويتعلق بتقييد حريات وحقوقالأفراد بهدف حماية النظام العام فيالدولة . وبهذا المعنى يتميز الضبطالإداري عن الضبط التشريعي والضبطالقضائي.
أولاً : الضبط الإداري والضبط التشريعي
يلجأالمشرع فيكثير من الأحيان إلى إصدار القوانين التي تقيد حريات الأفرادوحقوقهمحفاظاً على النظام العام ، وفى ممارسته لهذا الاختصاص إنما يستندلاختصاصهالتشريعي ، الذي يجد مصدره في الدستور والمبادئ العامة للقانون،وتسمىالتشريعات الصادرة في هذا الشأن " بالضبط التشريعي" تميزاً له عنالضبطالإداري الذي يصدر من جانب الإدارة في شكل قرارات تنظيميه أو فرديةيترتبعليها تقييد حريات الأفراد.
مع ضرورة الإيضاح بان سلطة الضبطالإدارييجب أن تتم في إطار القوانين والتشريعات وتنفيذاً لها ، غير أن ذلكلايمنعها من اتخاذ إجراءات مستقلة تتضمن قيوداً على الحريات الفرديةبواسطةما تصدره من لوائح الضبط.( )
ثانياً: الضبط الإداري والضبط القضائي.
يقصدبالضبطالقضائي ، الإجراءات التي تتخذها السلطة القضائية للتحري عنالجرائم بعدوقوعها ، والبحث عن مرتكبها تمهيداً للقبض عليه، وجمع الأدلةاللازمةللتحقيق معه ومحاكمته وانزال العقوبة به.
ومن ثم فان الضبطالقضائييتفق مع الضبط الإداري في انهما يستهدفان المحافظة على النظامالعام ، إلاانهما يختلفان من حيث السلطة المختصة بإجرائه والغرض منهوطبيعته.
فمنجهة تتولى السلطة التنفيذية وظيفة الضبط الإداري .بينما تتولى السلطةالقضائية ممثلة بالقضاة أو أعضاء النيابة العامةوممثليها وظيفة الضبطالقضائي.
ومن حيث الغرض فان مهمة الضبط الإداريوقائية تسبق الإخلالبالنظام العام وتمنع وقوع الاضطراب فيه، في حين مهمةالضبط القضائي علاجيةولاحقة لوقوع الإخلال بالنظام العام وتهدف إلى ضبطالجرائم بعد وقوعهاوالبحث عن مرتكبيها وجمع الأدلة اللازمة لإجراءالتحقيق والمحاكمة وإنزالالعقوبة.
وأخيرا يتميز الضبط الإداري فيطبيعة إجراءاته التي تصدر فيشكل قرارات تنظيميه أو فردية تخضع لرقابةالقضاء الإداري إلغاء وتعويضاً ،أما الضبط القضائي فانه يصدر في شكلقرارات قضائية لا تخضع لرقابة القضاءالإداري , وخضوعها لسلطات القضاءالعادي محل نظر .( )
المطلب الثاني : أنواع الضبط الإداري.
يطلق مصطلح الضبط الإداري ويقصد به معنيان : الضبط الإداري العام- والضبط الإداري الخاص.
يقصدبالضبطالإداري العام المحافظة على النظام العام بعناصره الثلاثة الأمنوالصحةوالسكنية العامة . وحماية جميع الأفراد في المجتمع من خطرانتهاكاتهوالإخلال به.
أما الضبط الإداري الخاص فيقصد به حمايةالنظام العام منزاوية أو ناحية معينة من نشاط الأفراد من ذلك القراراتالصادرة بتنظيم نشاطصيد بعض الحيوانات النادرة ، وتنظيم عمل في بعضالمحلات العامة المضرةبالصحة أو المقلقة للراحة. أو في مكان أو أماكنمحددة، حيث يعهد بتولي سلطةالضبط في هذه الأماكن إلى سلطة إدارية معينة ،كان يعهد إلى شرطة الآثاربمهمة المحافظة على النظام العام في الأماكنالأثرية .
ويلاحظ أنالضبط الإداري الخاص قد يستهدف أغراضا أخرىبخلاف أغراض الضبط الإداريالعام التقليدية ، إذ يملك أن يفرض القيود التييراها لتحقيق أهداف أوأغراض أخرى خلاف النظام العام كالقيود التي تفرضعلى الأفراد لحماية الآثارأو تنظيم السياحة وتجميل المدن.
ومن ثمفان الضبط الإداري الخاص أضيقحدوداً من نطاق الضبط الإداري العام لتقيدهبمكان أو نشاط أو أغراض معينه.إلا أن ذلك لا يعنى محدودية تأثيره فيالمجالات التي يتولاها ، بل أنالاتجاه التشريعي في بعض الدولة ينحو إلىاستبعاد نظام الضبط الإداري العاموانفراد هيئات الضبط الإداري الخاص فيتنظيم نشاطات معينة . مثلما هو الحالفي الضبط الخاص بشؤون السكك الحديديةوالمنشات الخطيرة والمقلقة للراحةوالصحة في فرنسا. ( )
المبحث الثاني
أغراض ووسائل الضبط الإداري
نتناول فيما يلي أغراض الضبط الإداري ثم نبين الوسائل أو الأساليب التي يست