التفرقة بن العمل الاداري والعمل التشريعي

العمل الإداري والعمل التشريعي

من الممكن إجراء التفرقة بين العمل الإداري والعمل التشريعي وفق المعيار الشكلي، أو المعيار الموضوعي.

أولاً : طبقاً للمعيار الشكلي:

يمكن تعريف العمل التشريعي بأنه ذلك العمل الصادر عن البرلمان بالمعنىالواسع الذي يشمل ليس فقط مجلس الشعب بوصفه الهيئة التي تقر القانون، ولكنأيضاً مكاتب المجلس وإداراته المختلفة واللجان التي يشكلها، أما العملالإداري ، فإنه يعرف بأنه ذلك العمل الصادر عن السلطة الإدارية، كل ذلكبصرف النظر عن مضمون العمل أو الإجراء ذاته، فقد يتحد أو يتشابه موضوعقرارين معينين، ومع ذلك، يكون أحدهما تشريعياً، والأخر إدارياً تبعاًلاختلاف السلطة المصدرة لأحدهما عن السلطة المصدرة للأخر.

وعلىذلك يعتبر عملاً إدارياً كل عمل صادر عن سلطة إدارية أياً كان مضمونهوفحواه، أي سواءً كان متضمناً لقاعدة قانونية عامة كاللائحة، أو كانمتوجهاً بالخطاب إلى فرد معين بذاته وباسمه، كالقرار الإداري..

كما إننا نكون أمام عمل تشريعي إذا صدر الإجراء عن السلطة التشريعية، بصرفالنظر عما إذا كان متضمناً لقواعد عامة ومجردة كالقوانين التي تنظم المركزالقانوني للعاملين بالدولة وبالقطاع العام، أم كان متعلقاً بحالة فرديةكالقانون الذي يجيز عقد القروض العامة، وكقانون الميزانية.

ثانياً: طبقاً للمعيار الموضوعي:

أما استخدام المعيار الموضوعي في هذا المجال، فإنه يؤدي إلى نتائج عكسية لتلك التي يرتبها الأخذ بالمعيار العضوي.

ذلك أنه طبقاً للمعيار الموضوعي، يعرف العمل التشريعي بأنه ذلك العمل الذييتضمن قاعدة عامة ومجردة، بغض النظر عن صفة الهيئة التي تصدره، والشكلوالإجراءات التي تتبع في إصداره، وهكذا، ليست كل الأعمال الصادرة عنالبرلمان معتبرة أعمالاً تشريعية، فهذا التعبير – أي العمل التشريعي –يعين فقط تلك القوانين التي تتضمن قواعد عامة ومجردة دون غيرها التي تنظمحالة فردية معينة بذاتها، كما أنه ينطبق على اللوائح برغم أنها تصدر عنالسلطة التنفيذية. باختصار العمل التشريعي يشمل القوانين المشرعة واللوائح.

أما العمل الإداري، فهو كل عمل لا يتضمن قاعدة عامة ومجردة بغض النظر عنمصدره، ولذلك، فالقانون الصادر بالموافقة على الميزانية مثلاً، يعتبرطبقاً للمعيار الموضوعي ، عملاً إدارياً برغم أنه صادر عن البرلمان مثلهفي ذلك مثل أي قرار صادر عن السلطة الإدارية بتعيين موظف عام مثلاً ، أوأي قرار إداري فردي أخر.

إن المعيار المعتمد في الأغلب الأعم هوالمعيار الشكلي المبني على صفة القائم بالعمل القانوني، والعمل التشريعيبمنأى عن الإلغاء وأما العمل الإداري فقابل للإلغاء.
وإن محكمة القضاءالإداري في مصر تأخذ بالمعيار الشكلي : فصدور قرار من السلطة التنفيذيةأياً كانت طبيعته يجعله قابلاً للطعن بالإلغاء كأي قرار إداري.
وإنمحكمة القضاء الإداري أقرت بأن " السلطة التشريعية هي التي تقوم أصلاًبالأعمال التشريعية أي بإصدار القوانين باعتبارها قواعد عامة مجردة، كماأن السلطة التنفيذية هي التي تقوم أصلاً بتطبيق وتنفيذ هذه القوانين، وذلكبإصدار قرارات في شأن الأفراد والحالات التي توافرت لها شروط تلك القواعدالعامة المجردة.

كما يجوز الخروج على هذين الأصلين بنص دستوري علىنحواً جرى به الدستور الملغي حيث أباح للسلطة التنفيذية التشريع في بعضالأحيان... كما أعطى السلطة التشريعية حق إتيان أعمال إدارية بعضها يصدرفي صورة قانون كاعتماد ميزانية الدولة وقانون العفو الشامل وقيام الأحكامالعرفية.
وتضيف محكمة القضاء الإداري إن الأعمال الإدارية التي يصدرهاالبرلمان في صورة قوانين ومنها قانون ربط الميزانية فترى المحكمة الأخذبالرأي الذي أخذ بالمعيار الشكلي، ومقتضى ذلك أن يكون لقانون ربطالميزانية حصانات القوانين العادية ومن ثم لا يقبل الطعن فيها وطلبإلغائها لعيب مجاوزة السلطة أو الانحراف بها: أما الأعمال الصادرة منالسلطة التنفيذية ولو كانت في مقام التشريع كاللوائح وغيرها فإنها تخضعلرقابة القضاء. وتكون رقابته عليها من حيث الموضوع هي عين رقابته على سائرالقرارات الإدارية، ويقبل الطعن عليها بجميع الطعون.

وفي فرنسا،أخذ أيضاً بالمعيار الشكلي لتمييز بين الأعمال التشريعية عن الأعمالالإدارية، فبصدد تحديد الأعمال التي يجوز فيها الطعن بالإلغاء أمام مجلسالدولة، ينص القانون على أنها تلك الأعمال الصادرة عن السلطات الإداريةالمختلفة، أي أن القرار يكون ذا طابع إداري إذا صدر عن أحدى السلطاتالإدارية حتى ولو تضمن قاعدة عامة ومجردة، أو صدر منها بناء على تفويضتشريعي طالما أن البرلمان لم يوافق عليه، أو صدر بناء على دعوة البرلمانللسلطة التنفيذية.

ومع ذلك، يجب القول بأن استخدام المعيار الشكليفي هذا المجال ليس مطلقاً، فقد أخذ القضاء في حالات استثنائية بالمعيارالموضوعي.

وهكذا، اعترفت محكمة التنازع لمحاكم القضاء العاديبالحق في تفسير اللوائح – هي تلك القرارات التي تتضمن قواعد عامة مجردةدون القرارات غير اللائحية – وذلك لأن اللوائح تشبه القوانين من الناحيةالموضوعية، أي إنها أعمال تشريعية من حيث موضوعها ومحتواها، وبما أنللمحاكم سلطة تفسير القوانين المشرعة الصادرة عن البرلمان، فإن من المنطقيأن تمارس نفس الاختصاص بصدد القرارات الصادرة عن السلطة التنفيذية،والمتضمنة لقواعد عامة ومجردة.
ومن جهة أخرى، رفضت المحاكم، في الفترةالتي كانت تقر فيها بمبدأ عدم مسئولية الدولة المطلقة عن الأضرار التيتسببها القوانين ، القضاء بالتعويض عن الأضرار التي تسببها اللوائح ،لتشابهها من الناحية الموضوعية مع القوانين.

وأخيراً، طبق القضاءالمعيار الموضوعي لإضفاء صفة القرار الإداري على بعض الأعمال الصادرة عنالبرلمان بشأن الموظفين العاملين به، كقرارات التعيين والترقية ،والتأديب، والإحالة للمعاش أي للتقاعد.